财政增收风险调研报告

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近年来，全国财政连续大幅增收，引起了社会各界的普遍关注。财政增收风险将对我国经济产生哪些影响，本文试就此作简要论述。

一、财政现状

2007年，我国财政创收51321.78亿元，同比增长32.4%；GDP为257306亿元，同比增长13%；财政收入占GDP比例为20%，财政增收比例比GDP增长率高19.4个百分点。2008年，我国财政创收61316.9亿元，同比增长19%；GDP为300670，同比增长9%；财政收入占GDP比例为20.4%，GDP增长率比上年同期下降4%，财政增收比例比GDP增长率高10个百分点。税收增长速度快于GDP的增长速度，会影响经济景气，这是一个经济学上不容争论的常识。国家财政税收的增长速度高于同期GDP的增长速度，这种格局的产生加重了企业的负担，影响了企业扩大再生产的积极性，抑制了投资需求，尤其是在经济运行相对冷的情况下，不应当采取税收增长快于GDP增长的宏观经济政策。从微观经济分析看，税收是企业利润的一种再分配，或者对于企业来说是一种类似于成本的支出。如果政府增加的是企业项下收取的增值税、所得税和消费税，会减少企业的利润，降低企业的资金利润率；如果政府征收的是投资方向调节税、设备进口关税等等，则直接增加了企业的投资和生产成本。资金利润率的高低是企业觉得扩大投资还是缩小投资，还是不是投资的一个重要指示器。况且，如果政府从企业拿走的税收过多，企业留作扩大再生产的利润就少，企业投资能力也受到影响。从宏观经济分析来看，国外早有供给学派的经济学家分析，税负越重，投资和消费需求越受抑制；税负越轻，越能鼓励投资和消费。近两年，全球经济陷入低速增长，英、美、德、法等国家都使用减税的财政政策来刺激需求，推动增长。

财政收入增长连年高于GDP增长速度，不可避免地会导致宏观税负水平的提高，对此需要保持谨慎的态度，防止宏观税负过度放大。下一步，关键是要在保持宏观税负相对稳定的基础上，优化财政收入结构，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用。按照“强化税收、清理收费”的原则，严格控制设立新的收费、基金项目，清理取消不合法、不合理和到期的收费、基金，减轻企业和社会负担，对依法保留的收费和基金项目逐步全部纳入预算。

二、研究财政增收风险的意义

在强化征收社会保障金，同时杜绝收费的前提下，如果GDP增长速度在7％－8％时，财政税收增长速度应当在13％－14％之间为宜，一旦超过此线，就会影响个人和企业投资的积极性，进而影响到国民经济的景气。在财政税收保持比较高增长的同时又使经济增长速度不受太大影响需要从战略思路和具体政策上加以调整和解决。减轻企业负担，首先要减少和杜绝各种税收以外的收费。现在企业和个体户包括农民，觉得综合负担太重，主要是税收以外的各种收费太多。企业和个体经济要交纳的费，根据各地地区不同，占全部要交税费的1／3－2／3。特别是税制改革后，乡、县地级财政的收入相对越来越少，而中央和省两级财政集中度相对提高，这样，乡、县和地市以费补税，供本级财政需要。农民、个体经济和企业的费负有加重的趋势。这种状况必须扭转。此外，要调整税收结构，从鼓励投资、扩大需求的角度出发，逐步从生产项下征大部分税，改为大部分税在消费环节征收；逐步从对投资者征税转到对所得征税。从而减轻投资和生产者的税负。特别是对投资者，实行固定资产投资的税收抵扣制度，抑制储蓄，鼓励个人和企业进行投资，扩大需求，创造更多的就业机会，增加居民的就业收入，增强他们的消费支付能力。第三，要加大各类企业，包括个体经济养老、失业、医疗等社会保障费的征收力度。其实，各种社会保障的费用规模，要远远小于目前各种收费的规模；就是强化社会保障资金的征收，如果杜绝收费，企业总体的税费还是能降低不少。把费杜绝了，把社会保障金收上来，既能减少政府一些部门的不正之风和腐败，又能缩小政府部门公务员之间的收入差距，还能增加保障低收入阶层的资金，缩小社会收入和生活差距，是一举几得利国利民的善事。

三、规避财政增收风险的对策

（一）提高思想认识,建立预警机制，加大经济结构调整力度，改变财政投资方向

各级政府和财政部门必须充分认识财政风险的危害性和化解财政风险的重要性,同时,要建立防范财政风险的预警机制。按照“调整结构，确保重点，压缩一般，强化管理”的方针，优化财政支出结构。第一，适当减少财政对基础设施的直接投入，挤出一部分财政资金，可以通过财政担保、贴息等形式吸纳民营、民间投资参与基础设施建设，这样，既可以收到良好的政策扩张效应，又可以减轻财政负担。第二，按照经济结构调整目标，除了保证国家重点基础设施投资，还应支持工业战略性改组、优化与升级，特别是利用税收政策扶持技术装备工业和发展高新技术产业，积极支持和促进国有企业改革和重组，协调和促进地区经济结构的合理和均衡发展。重点是要盘活存量资源，使存量资源在不同产业、地区之间流动。而存量资源的流动是资本重新优化组合的结果。问题是我国目前一方面缺乏资本退出的必要条件即产权的市场化；另一方面还缺乏资本补偿的机制。在市场经济条件下，与结构调整和升级相联系的资本补偿就需要财政支援，财政可以通过发行长期专项国债，收购、封存或淘汰那些生产能力过剩的资本，使过剩领域的资本得到全部或部分补偿。财政政策应在资本退出的补偿上发挥更大作用。

（二）建立健全财政监督法规,并认真遵照执行是有效防范和化解财政风险的治本之策

财政监督立法应体现以下基本原则：一是收入的完整真实性原则；二是支出的安全有效性原则；三是监督的规范化严肃性原则。此外,财政监督的内容及其重点,应放在以下几个方面：一是对财政收入征收机关的监督；二是对预算编制及执行情况的监督；三是对收费收入的监督；四是对单位财务的监督；五是对国有资产的监督。合理界定政府职能,集中财力保证财政职能到位,从市场经济出发按照市场经济规律重新认识并准确界定财政的职能范围。在此基础上对目前的财政支出进行梳理,剔除财政支出中不合理的开支和不属于政府职能范围内的开支,避免由于政府包揽过多,财力不散,使财政职能缺乏必要的财力保障而“虚脱”。六是积极探索和研究我国当前和今后一段时期财政赤字的适度区间,并将赤字规模控制在这个区间内,避免将短期刺激政策长期化,减少经济增长的赤字依赖进一步健全和完善分税制财政体制,正确处理国家、企业、个人之间的分配关系,建立稳定的财政收入增长机制。

（三）规范政府行为,加强债务管理，防范财政支出风险、重点调整支出结构。一是成立专门机构对政府债务进行总量控制；二是科学测算和制定地方政府债务规模和中长期规划及年度计划；三是严格执行政府担保外债的管理；四是落实偿债资金,建立政府外债偿债准备金,并纳入财政预算管理,使政府债务管理走上规范化、法制化的轨道。五是推行政府采购制度,这不但能提高资金使用效率,而且有助于杜绝腐败现象。六是建立国库单一帐户制度,这不但有利于资金调度,缓解财政资金紧张的矛盾,而且还有利于加强财政监督管理。七是建立科学的预算支出分类体系。要借鉴市场经济国家的预算支出分类体系,不断向国际惯例靠拢。八是要实施积极的财政政策,加强特种国债转贷项目的管理,发挥财政资金的引导作用,扩大社会投资需求；地方财政可以适度运用贴息政策,减轻企业利息负担,对产品有销路、发展前景好、经济效益高的各类企业,实行技改贷款财政贴息政策等,引导银行贷款和社会投资,推动经济发展。

（四）深化财政投融资体制改革，健全社会投资自我增长机制

在目前的投资增长中，由积极财政政策带动的国有经济投资增长势头强劲，而民间投资增长力量仍不足，从2004—2008年我国国有及控股企业投资增长了49.5%，民间投资增长44.2%，4年总的投资增量中，国有及控股企业投资占投资增量的73%，民间企业投资占投资增量的26.9%。主要原因是信贷紧缩，投资风险加大，银行惜贷，造成民间企业贷款难或者是不敢投资。据统计，到2008年上半年，我国民间金融资产已达22万亿元，是一个巨大的投资来源。如何把我国民间资本的巨大潜力转化为现实的民间投资？这就需要加快转变政府职能，从对市场的直接投资转移到间接投资直接服务上来。今后作为投资主体，政府应逐步从竞争性的投资领域退出，侧重于公益性或基础性的行业和项目的投资，将竞争性的投资领域，甚至某些公共投资领域由市场来调节，使企业和个人成为投资主体，鼓励民间投资进入国民经济所需要的领域。为此，必须进一步深化财政投融资体制改革，放宽对民间投资的准入限制，开放民间投资的范围，形成投资主体多元化的投融资体制，改进投融资环境。使各投资主体，按市场要求，建立“自主投资、自担风险，自我受益”的管理体制。形成社会投资自我增长机制，逐步减轻经济增长对财政投资的依赖。

（五）加强国家社会保障体系的建设

当财政风险真的转变为危机时,就会对经济、社会造成极大的破坏。一个好的社会保障体系对财政政策风险可以起到“减震”的作用,并且可以使经济尽早从危机中恢复过来。虽然我国通过实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保证了经济的较快增长，但内需不足的现象仍然突出。主要体现在消费不足，究其原因主要是社会经济预期对供求关系的影响力加大，居民对改革代价的顾虑较多。影响公众支出预期的主要是医疗、养老、就业、教育、住房等方面制度的改革；影响公众收入预期的主要是“下岗”现象的普遍化和就业岗位的短缺。据统计，中国有2500万国有企业职工下岗，加上大集体下岗职工，全国下岗职工至少有4000万人。国有工业企业2004—2008年职工就业人数由4365万人减少到3068.7万人。居民低收入、高支出预期，已成为扩大消费需求的严重障碍。对此，必须完善社会保障体系，适时开征社会保障税，发行社会保障基金特种国债，建立社会保障预算，加强社会保障基金管理，解决社会保障基金缺口，稳定社会经济预期，启动消费。另外，应在继续贯彻执行企业“两个确保”和城市“低保”工作的基础上，适当增加对低收入阶层的财政转移支出；通过进一步深化农村经济体制改革，全面推进农村“费改税”工作，切实减轻农民负担，提高农民收入水平，刺激居民消费需求，拉动经济增长。