地税局学习实践科学发展调研报告

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组织架构是指对于工作任务如何进行分工、分组和协调合作。人力资源配置是指为了提高工作效率、实现人力资源的最优化而实行的对组织的人力资源进行科学、合理的配置。作为肩负着国家宏观调控职能的地税部门，其职能作用能否得到有效发挥，与组织架构与人力资源的配置是否优化有着密切的联系。如何全面落实科学发展观，把优化组织架构和人力资源配置作为地税事业发展的基础战略，实现全面、协调、可持续的目标，是各级地税部门当前乃至今后一个时期的战略任务。按照省局提出全省地税要争当实践科学发展观排头兵的奋斗目标，并单独向我局提出要建设以税源管理为核心的精细化管理标兵区的要求，我局就结合自身实际，对如何优化组织架构与人力资源配置的相关问题进行深入的分析和探讨。

一、我局组织架构及人力资源配置的现实分析

我局为正处级建制，下辖5区，市局内设办公室、法规科、税政科、规费管理科、征收管理科、计划财务科、信息管理科、人事教育科、机关党办、监察室10个科室；机关后勤服务中心、纳税人服务中心2个事业单位；稽查局、a区局两个直属单位。全系统共有干部职工——人，其中机关工作人员——人，占全系统干部职工比例——%；重点税源管理员——，干部职工比例——%；税管员——人，干部职工比例——%。另外，我局还有一支——人的协税员队伍。近年来，我局通过解放思想，转变观念，强化措施，狠抓落实，在优化组织架构和人力资源配置方面迈出了可喜的步伐。但与目前经济社会和地税工作快速发展的新形势、新要求相比，还存在着一些不容忽视的问题。

一方面，在组织架构上，各区局的级别和内设机构的数量都不相同。级别方面，其中a、b、c三区为副处级单位，内设机构及下辖分局为正科级，分局内设三个股；d、e区局为正科级单位，其内设机构为正股级，下辖分局为副科级，分局不设股。内设机构数量方面，其中a区局内设机构为6个，分别为办公室、税政科、计划财务科、人事监察科、征收管理科、信息管理科，内有直属单位；b区局内设科室9个，分别为办公室、法规科、税政科、规费管理科、征收管理科、计划财务科、信息管理科、人事教育科、监察室，以及稽查局、纳税服务局两个直属单位；c区局内设科室9个，分别为办公室、法规科、税政科、规费管理科、征收管理科、计划财务科、信息管理科、人事教育科、机关党办、监察室，以及机关服务中心1个事业单位，稽查局、纳税服务局2个直属单位；d和e区局都是5个内设股室，分别为办公室、税政科、征收管理科、人事教育科、监察室，以及纳税人服务中心1个事业单位，稽查局1个直属单位。其中，a区局为直属单位，其他区局为全职能单位。目前，我局组织架构上的这一现状，给税源的征收、管理和稽查工作带来了很大的障碍。一是由于各区局级别不同，导致对于本辖区税源的征收、管理和稽查的力度存在很在差异，副处级区局与正科级区局在开展税收的各项工作中存在比较优势，级别差异不利于各区局的均衡发展，同时，也不利于全系统的全面协调发展。二是个别区局内设机构不健全，一些工作没有具体的机构负责实施，一定程度造成了与市局沟通和衔接不顺畅，同时对于更好的为纳税人服务也带来了诸多的不便，对于个别区局的发展造成了不利的影响。特别是a区局作为市局直属机构，相对于其它区局，由于不具备稽查机构，导致了税收工作不能全面开展，严重限制了其在本辖区税收作用的发挥。四是各区局下设分局同时肩负管理与征收任务，一个部门对应内部多个管理局和机关业务科室，信息和文书传递不畅通，从而影响了纳税人的办税时效。同时，也直接导致了管理与征收职能交叉重叠问题的出现，给各分局税收工作带来了很大的压力。五是缺少专门的重点税源管理机构和税源预警机构，导致了个别重点税源管理不到位问题的出现，不能够达到应有尽收。

另一方面，在人力资源配置上，专业人才依然匮乏。近年来，虽然我局通过多种层次、多种方式进行培养和培训，缓解了一部分专业人才紧缺的矛盾。但特殊岗位上的专业性人才依然不足。外语、法律方面人才奇缺，征管能手、稽查能手、写作能手、计算机操作能手等“能手级”的人才占比较少，难以适应因经济格局的多样化和纳税人的复杂化对地税干部执法能力、外语能力、国际税收知识、优质服务能力等方面提出的严格要求；对管理员的考核力度不够。公务员考核以民意测验代替整个考核，有的地方实行“平衡照顾”、“轮流坐庄”。多数单位并未建立起公务员科学的考核指标体系，考核方法陈旧，没有针对不同岗位、不同层次的人员确定不同的考核标准。只注重了定性考核，而忽视了定量考核，影响考核结果的准确性和公正性，无法激发干部内在动力。在利益分配上，虽然采取了一些拉开分配差距的措施，但并没有完全摆脱吃“大锅饭”的现象，微弱的利益分配差距不足以激发广大干部的工作积极性；管理员的编制不足。相对管户数量高速增长，管理员数量增长较慢，受机构编制的影响，产生相对固定的矛盾；征、管、查三方协调、衔接不够紧密，缺乏信息共享、反馈分析机制。既增加管理难度，降低管理效率，也弱化了把管理环节与其他环节合力转化为征管整体成效的作用。

二、优化我局组织架构及人力资源配置的对策

我局紧扣近期省市政府的工作重心，认真组织学习了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《纲要》）的主体精神，紧密围绕《纲要》提出的“城乡趋同化、区域一体化”、“构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制”等要点，认真探索了以优化组织架构和人力资源配置为重点的专业化税源管理新模式，并结合前瞻性和现实性，制定近期目标和远景目标，为进一步深化征管改革、构建税收增长长效机制打下了坚实的基础。

税源管理新模式是要强化税源管理，逐步建立“以信息共享为基础，以分类管理为核心，以区域集约为支点，以征管流程为导向，优化服务，强化评估”的专业化税源管理新模式。专业化税源管理新模式的核心理念是区域集约管理，也就是按照“抓大控中规范小”的要求，根据经济税源的分布情况，在合适的管理区域内，以税源分类管理为核心，分设重点税源管理、一般税源管理和小税源管理的职能。因此，从专业化税源管理新的理念来看，专业化税源管理新模式具有两个关键点为：一是“区域化”。通过“集中管理区域”来决定架构的设置。管理区域范围的合理性选择，将影响基层单位不同的管辖范围和不同的架构表现形式；二是“集约式”。指通过机构集中和业务集中的方式，将同类税源集中管理，统一同类业务的处理方法，按照专业化分工原则设置机构，强调专类专人管理。上述两个关键点分别与《纲要》提出的“城乡趋同化、区域一体化”、“构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制”思路一致，适应我省以及我市未来经济和社会的发展趋势。构建专业化税源管理新模式要坚持“三个有利于”，“三个有利于”是要有利于税收长效增长、有利于提高税收管理质效、有利于提升服务水平。

在2012年之前，要重点完成以下目标：

1、按照新征管模式“区域化”的要求，从新决定各区局的架构设置。根据区域税收管理的需要，按照“该合并的合并，该增设的增设”原则，统一各区局的组织架构，并将各区局定位于同一级别，重点要解决a区局目前组织架构现状，完善其职能，将其改革成与其它区局同等的全职能区局。同时，有效实现管理与征收的分离，按照政府管理区域设管理分局，按照地域与管户情况设征收分局，并赋予执法权，使管理分局与征收分局，各负其责任，各司其职。

2、按照新征管模式“集约化”的要求，增设重点税源和纳税评估机构。可根据各地编制情况相应设置三级（市—区—镇街）或二级管理架构（市--区、市—镇街）。在重点税源管理机构的设置上，市级的管理层面设置重点税源管理机构，这个机构可为专门机构（局、科）和常设机构（中心），其中专门机构为编制性组织，相对独立运作；常设机构为领导组织办公室的性质，无固定编制人员。从长远来说，设立重点税源管理的专门机构是强化税源管理（监控）的趋势，解决常设机构“名不正言不顺”的问题；在区级的管理层面，设置重点税源管理的常设机构，负责全区重点税源户监控和指导监督；在纳税评估机构的设置。纳税评估机构设置市、区两级机构，纳税评估岗位设置市、区和基层三级评估员。其中，市级的纳税评估机构则以常设机构的形式存在，并对区以下的评估机构进行业务指导。区级的纳税评估机构原则上为常设机构，主要负责重点税源户的评估指导和具体实施，为二级评估机制。最小基层单位设置纳税评估岗。区级评估机构统管区级、基层评估员并进行业务指导。通过纳税评估，有效解决了新的征管模式下出现的问题，进一步完善了征管模式。一方面，初步解决了以前征管中存在的“疏于管理，淡化责任”的问题，弥补了取消专管员管户制度后税收日常管理上存在的“相对真空”。另一方面，在征收与稽查之间建立了一条联系的“纽带”，有效地弥补了两者之间的脱节和断档，强化了税收监控，使税收征管格局更趋合理，新的征管模式的作用发挥更加充分。

3、人力资源管理配置优化措施。一是将管事分为事务性管事和管理性管事，独立设置“综合事务岗”去管理事务性工作，以税管员为主、协税员（业务员）为辅的形式进行管理，确保税管员能集中力量开展税源监控、预测分析，实现税源管理的专业化和精细化。二是在岗位分工上，税管员具有明确的管户责任，集中力量主责税源管理岗、辅导服务岗的相关工作，并对协税员所协助的综合事务岗工作进行指导统筹。二是设置三级评估员，专项评估，实现管理环节的延伸和稽查环节的“前探”，完成税源管理和税务稽查的紧密“衔接”。三是在协税员（业务员）的人数配置上，可根据税管员管户数量和工作量，配置若干个协税员（业务员）。根据地税部门工作性质和特点，将地税工作的功能整体划分为行政管理、税收征管、税务稽查三大序列。按照各序列的职能定位，合理确定人力资源比重。行政管理序列人力比重应占到总人数的10—15%左右；稽查序列人力比重应占到总人数的10%—12%左右；税收征管序列的人力比重必须在70%以上，保证有效的征管人力资源。只有这样，才能为实现税收的科学化、专业化和精细化管理提供有力保障。

在2020年之前，要认真分析税收管理的发展形势，进一步优化组织架构和人力资源管理，进一步构建适应新形势发展要求的税收管理模式。

随着社会主义市场经济的发展,信息网络时代的到来和现代企业制度的建立,各种经济成分并存，企业经营情况多样化、形式多元化、领域广泛化、结构复杂化等情况的演变，不断地改变税源基础，增加了税源管理的难度。特别是我省近期出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，要求推进城乡趋同化、区域一体化，而f市政府提出要全力打造世界先进制造业和现代服务业基地，努力成为我省参与国际竞争的先锋队。这些举措必然会影响到f市未来的产业走向，以致税源布局发生变化，我们地税部门必须要针对这些变化，在实现三年规划目标的基础上，组织架构和人力资源的优化配置，继续完善努力构建专业税源管理新模式，以便更好的跟上经济发展的步伐。

要根据新形势对税收工作提出的新要求，努力健全完善以区域集约为支点，实现分类管理，建立以纳税人为中心的管理机制，通过加强税源监控拓宽税源管理的广度，通过强化评估挖掘税源管理的深度，打造信息化、专业化和规范化税源管理体制，最终实现科学化、精细化的管理目标。

要进一步科学设置机构。结合各区局在推行专业性税收新模式过程中出现的问题，对各区局内设机构进行进一步的合理的调整，在大经济区划格局的环境中，兼顾集约化管理与优化服务双重效能的前提下，进一步配齐配强各区局组织架机构。

要进一步优化人力资配置。在未来经济多变的新形势下，在现有条件下，充分利用好现有存量资源是当前地税部门人力资源优化配置最现实、最直接、最有效的方式。从打破机制和体制瓶颈入手，保持人力资源的合理流动。一要创新流动形式。对于关键岗位上的优秀人才，可以打破地域与行政界限，通过多种形式在全区范围内流动；对于奇缺人才可在全市范围内进行公开挑选。进一步加大城乡之间、机构之间、同一区域之间人员交流，最大效率地使用现有人力资源。二是完善流动体制。为促进人员的流动，进一步加大对现有人员跨市、跨区域交流锻炼的力度。对科级干部实行在全市范围内进行定期交流锻炼；同一区域内干部可以采取上挂、下派、跟班、蹲点等方式进行定期交流锻炼；一般干部跨分局交流换岗进行定期交流锻炼。同时，要加大岗位之间的交流力度，使干部时刻处于兴奋状态，以便于加强管理与监督。三是硬化管理手段。严格遵守公务员法的规定，对达到辞退标准的坚决依法辞退。对在岗人员，在实践中可以探索建立末位学习或末位待岗等制度，通过科学公正的考试、考核、考评，让工作表现差、业务能力差、工作纪律差的少部分人员待岗学习，以增强其危机感和紧迫感。同时，还要加强培训力度。一方面要选送中青年干部到重点高校进行脱产强化培训或到国内外发达地方跟班学习和挂职锻炼；另一方面要通过举办短期培训班，邀请知名专家、学者讲课，开阔干部视野，提高干部综合素养。要进一步提高各类培训的质量，严把培训考试关，防止培训流于形式。同时，对每次付出的教育培训投入，必须在实践的过程中进行检验，建立培训与使用、培训与考评相结合的制度，努力促进人才资本升值，增强培训的动力和效果；改善专业结构。通过培训和引导，改善地税部门的整体知识结构。新录用人员要尽可能录用财税、法律、中文、计算机等方面人才，在职教育应重视专业性和针对性，切实提高专业能力。近期要重点培养计算机、法律、英语、写作、大型企业管理等专业性人才。要积极拓宽培养渠道，促使一般人才向领导管理型人才递进，向特殊业务型人才转化，向复合型人才发展。积极鼓励一部分干部通过全国统一资格考试，获得律师、注册会计师、注册税务师、注册审计师资格，使其成为地税部门相关业务方面的拔尖人才，以满足地税事业持续发展的需要；完善评价考核机制。首先要构建人员素质评价指标体系，这一指标主要由品德素质结构、身心素质结构、能力素质结构三部分内容组成。其次要构建工作绩效考核指标体系。对税收业务类岗位，可选取量化指标。对非税收业务类岗位，可以确定岗位目标指标，实行目标管理。对所有岗位设立辅助指标，如考勤指标，考核工作态度。再次要建立量化考核制度。把绩效考核与素质评价指标进行科学量化，充分利用计算机技术，编制考核程序，实现人机结合的考核办法。根据考核结果，对干部进行科学的评定分级，实行能级管理，执行能级工资制度，并以此确定公务员年度考核等次；完善有效激励机制。激励的方法主要有两种：一种是外在的激励方法。它包括福利、晋升、表扬、嘉奖、认可等激励措施。一种是内在激励方法。它包括通过提供学习机会、锻炼机会、尝试机会、创新机会，使其从中获取新技能、责任感、光荣感、胜任感和成就感。通过激发和鼓励，使其潜在的工作动机尽可能充分发挥和维持，全面调动各方面的积极性和创造性，从而更好地实现组织确定的目标。