财政局镇级财政管理体制改革的调研报告
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引言：财政政策是政府实现其目标的主要工具，市镇两级政府间的财政关系在影响收入分配、资源配置、促进经济发展等方面扮演着核心角色。在19*年市第八次党代会上，*市委、市政府在江门五邑地区率先提出了“强镇富民”的发展战略。多年来，我市为了启动镇级经济这个“超级引擎”，充分调动各镇发展经济的积极性，重新调整了镇级财政管理体制，实行“蓄水养鱼”政策，让各镇享受更多的实惠，不断积聚镇级发展的能量,推动全市经济快速发展。
一、镇级财政管理体制的沿革情况
1*9年，为贯彻落实市委“强镇富民、后发争先”战略，加快镇级经济发展，市委、市政府重新制定镇级财政管理体制，实行“划分税种、核定收支、分税分成、水涨船高”的体制，采取“不定基数，补助递减，自给奖励，分税分成，欠收扣补”的办法，以公平、合理、均衡的财政分配原则，建立规范的财政转移支付制度。明确界定市与镇政府财权和事权划分，使镇级拥有较为充分的财政自主权、增收支配权，初步实现了一级政府、一级财政。同时对未实现财政自给的镇实行重点倾斜扶持，实行“以奖代补”的方法，鼓励各镇早日实现自给。
20*年，市委、市政府在充分调研、集思广益的基础上，对1*9年镇级分税制财政管理体制方案作了进一步修改完善，实施了新一轮镇级分税制财政管理体制改革。主要是打破企业隶属关系划分收入的做法，采取按税种、按比例分享的规范办法划分市与镇收入。与1*9年的方案相比，新方案主要突出了以下几点：一是合理调整税种收入分享，实行分镇分类比例分成，通过体制创新来增强财政活力。二是不定基数，合理补助，全面保障镇级在上一体制背景下的既得利益。三是实行市直让利于镇，加大对山区镇的倾斜力度；进一步强化镇级政府在征税、培源和管理中的主导地位，创造“双赢”局面；四是初步解决了市直与城区镇税源混库的矛盾，合理界定市直与沙坪镇的征收比例；五是改变了原体制计算复杂、支出事权不明晰的缺点，简单透明，便于操作。
二、主要成效
经过几年来的不懈努力，我市镇级财政管理体制改革取得了显著成效，可以概括为“六个明显”。
（一）镇级财政实力明显增强。两次财政管理体制的调整为各镇的发展挖掘到活力的源泉，镇级发展经济和开拓财源的积极性得到了充分调动，招商引资和开源节流的热情得到空前的提高。为了支持各个镇完善工业园建设，1*9年以来，*市投入了5000多万元，用于完善各镇生产生活的供水工程，投入近5亿元完善供电设施。从2000年起，市委、市政府连续3年每年从财政中借出1000万元支持镇级工业园区的开发建设。在市委、市政府的积极引导下，镇级发展经济热情高涨，形成了你追我赶的喜人局面。20*年，全市镇级完成规模以上工业总产值112亿元，增长25.78％；镇级财政一般预算收入由19*年6755万元增加到20*年24874万元，实现了翻两番，占全市财政一般预算收入的64.62％；有8个镇财政一般预算收入超千万元，有9个镇实现财政自给，两项比例排在江门各市、区前列。全市各镇的财政可支配财力也翻了两番，各镇财政实力的增强同时也为全市经济的快速发展发挥了积极的作用。（二）镇级经济结构得到明显优化。大部分镇确立了“工业兴镇”的发展思路，积极调整产业结构，大力开展招商引资。20*年，全市各镇实现工业总产值161亿元，其中规模以上工业产值112亿元，规模以上企业282个。工业在三大产业中的比例逐步提高，由19*年的51%提高到20*年70%，镇级的一、二、三产业比例逐步合理优化（见图表二）。
（三）镇级对全市财政增收的助推作用明显增大。镇级财政占全市财政一般预算收入的比重逐步提升，比重由19*年的44.08%快速提升至64.62%，为全市财政实力的增强发挥重要的作用。
（四）市、镇之间的分配关系得到明显完善。通过“划分税种、核定收支、分税分成、水涨船高”财政管理体制的确立，“一级政府、一级财权、一级事权”的目标基本实现，镇级政府的理财观念有了明显转变，各镇“生财、聚财、用财”的积极性得到空前高涨。
（五）促进区域经济协调发展的作用明显加大。通过采取分镇分类比例分成，建立健全财政转移支付制度以及加大对山区镇的倾斜扶持力度等多项举措，几个“一穷二白”的山区镇财政经济开始飞跃发展。*、宅梧、双合等山区镇的财政经济实力有了长足的进步。其中*镇20*年财政收入为817万元，比19*年增长7.78倍。
（六）镇级财政管理明显规范。坚持“统一政策、分级管理”的原则，通过健全预决算管理制度、推行农村税费改革以及建立镇级财政结算中心等多种手段，逐步规范了镇级财政收支管理，基层财政所的职能作用得到较好发挥，确保了基层政权的正常运转和农村社会稳定。
三、存在问题
随着国家财政管理体制的调整和农村税费改革的深入，我市镇级财政运行管理的条件和环境发生了很大变化，在实际工作中凸显出一些弊端和不足。主要表现在以下方面：
（一）市级财政在充分让利镇级的同时，也暴露出自身财力不足的弱点。从图表五、六可以看出自1*9年实施新体制以来，除了受出口退税影响的20*年，其余各年镇级的财政收入增收一直大于市直财政收入增收，其增长率也远高于市直财政收入增长率。“蓄水养鱼”的政策使各镇财政实力不断增强，但另一方面却使市级财力捉襟见肘，依然处于“吃饭财政”的状况，许多应保尽保的事情未能保证支出，财政的“缺位”问题依然未能有效解决。从1*9年起特别是我市财政在承担着9亿元的中央金融专项再贷款还款的情况下，难以安排财力和资金保证全市重点项目的资金需要。
（二）市、镇两级的财、人、事权尚未完全统一。镇作为一级政府本应拥有相应的财、人、事权，但目前仍然存在“工资、经费当地镇政府出，人事权归上级部门统一调配”的情况，如镇的公安、中小学教师、劳动事务保障所人员等。同时，该由镇级负责的事情乡镇却依赖市级承担，各镇在享受财权大幅下放的同时应相应承担事权的支出，但各镇在教育、卫生、抚恤等方面仍然依赖市直负担部分支出责任。此外，市直该下放的全市税收征收经费、扶贫基金上划、各种专项资金等支出依然全额由市直负担，事权和财权存在交叉的现象。由于市与镇之间、部门与镇之间缺少沟通、协调，存在“部门点菜、各镇埋单”的现象，如部门的某项达标工作，市财政已经安排相应经费，部门却同时一纸下文要求各镇负担达标经费，形成“两边吃”，引发市与镇之间的矛盾。此外，农林水利建设事权和支出责任模糊。
（三）市镇两级收支压力不断加大，财政收入增幅跟不上支出增幅。由于市镇两级财政堆头总量小，政策性减收因素多，如出口退税地方负担政策、农村税费改革等，财政供养人员基数大，教育、社保、调资、住房公积金、民政等刚性开支不断加大，造成两级财政支出压力重。另一方面，由于税源有限，财政增收难度大，加大收支矛盾，财政收入增长速度难以跟上财政支出增幅。尽管是大致相同的财政收支项目和供养人员数量，财政一般预算收入从19*年的1.53亿元到20*年的3.85亿元，增长了1.5倍，但同时财政支出也大幅增长，由19*年的2.25亿元增长到20*年的4.95亿元，有限的财政收入难以满足快速增长的资金支出需要。全市大多数的镇仅是教育支出一般占镇财政收入的40%—60%，教育负担较重的龙口镇教育支出占镇财政收入的60%，宅梧镇占一般财政预算收入的100%。
（四）现行的镇级财政管理仍欠规范，财政支出随意性较大。由于一级政府、一级财权，市财政只能对镇财政起指导和协调的作用，市级财政没有实质性的约束力和有力的手段监管镇级财政，特别是对镇级土地出让收益、资产出让出租等预算外资金监管不到位。目前镇级财政的预算编制随意性较大，没有真正严格按照《预算法》要求编制预算。个别镇仍然有挪用中央、省市的专项资金用于其他用途。
（五）互挖税源和财政虚收现象仍然存在，个别镇的财力并非真实反映。尽管国、地两个税局采取严格的属地征收管理手段，但各镇之间互挖税源的情况仍然存在，沙坪片较发达的镇对于税源外流的情况相当困惑，个别镇的镇外税收占本镇税收的40%以上。无序争税打乱了税收和经济发展成果对应关系，严重挫伤部分镇发展经济积极性，造成不公平的税收征管氛围。此外，为了完成财税收入指标考核、上级指定的硬指标以及为了确保财政预算不出现赤字等原因，个别镇出现财政“虚收”的情况。从虚增收入的内容看，主要是虚增建筑安装营业税等，由于虚收与上级财政有分成关系的收入，不仅没有增加地方的可用财力，反而还要按体制从可用财力中拿出一部分上解上级财政，进一步加大了镇级财政困难。
（六）税收征管中存在的漏洞成为镇级财政快速发展的“绊脚石”。目前，根据多个镇反映，发达地区部分企业将生产基地设在*，造起了“圈地运动”，利用*的水、电、人力和土地等资源进行生产，但却把销售放在外地进行，*仅能收取少量的税收，却浪费了宝贵的资源。此外，由于上级税收部门每年下达我市税务部门的税收任务往往小于我市下达的税收任务，地方政府要求税务部门加大力度征税时往往要增加税务部门经费，造成财政收入成本偏高。
以上问题如果不加以解决，不仅不利于调动镇级政府的开源节流积极性和巩固农村税费改革的成果，还将影响农村基层政权的运转和社会稳定。因此，必须对现行镇级财政管理体制和方式进行改革和完善，在镇级建立起适应社会主义市场经济体制和乡镇政府职能转变要求的公共财政运行机制。
四、关于完善镇级财政管理体制的建议
（一）健全和完善镇级分税制财政管理体制，因地制宜地调整市与镇的税收分成比例。按照“大稳定，小调整”的原则，继续以“划分税种、核定收支、分税分成、水涨船高”的镇级分税制财政管理体制为目标，根据各镇不同的实际情况，从全市一盘棋的发展角度，适当合理地调整市镇分成比例。对沙坪片发展速度较快的镇适当提高市级财政的税收分成比例。进一步加大对山区镇的倾斜扶持力度，加大对山区镇的财政转移支付力度。目前，由于各镇仍然处于起步发展阶段，还应继续实施“蓄水养鱼”的政策，利用3—5年的时间待全市各镇的经济发展达到较高水平和财政较为充裕的时候，可尝试重新调整体制，集中统一调配财力开展新一轮的大开发大建设。
（二）进一步理顺市、镇财权和事权关系。事权是划分财权的基础，事权的划分在很大程度上决定了分税制乡镇财政体制的有效运行，只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。要进一步划分市镇两级政府间的事权范围，明确哪些事该由市级负责，哪些事情该由乡镇负责，哪些事情由两级政府共同负责，并以制度的形式固定下来，使事权更加明晰。按照财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出范围，市级既不能包揽一切，无限扩大支出，也不能将市级支出项目推给乡镇办理，加大乡镇财政支出负担。市在工业城划出用地给山区镇作异地招商用地，应加紧制定有关配套政策以便开展招商。
（三）加强财政资金的管理，规范资金的使用和转移支付。按照《预算法》和分税制财政体制的要求，完善镇级预决算制度，强化预算约束。加强预算外资金监管，把镇级的预算内外资金统一编入预算。健全镇级财政结算中心制度，严格执行“收支两条线”规定，实行财政专户管理，增强乡镇的宏观调控能力，规范并加强资金的监督管理。
（四）加大对困难镇的扶持力度。健全完善财政转移支付制度，重点向山区镇倾斜，特别是加大对开支基数大、经济基础薄弱的龙口、宅梧两镇的扶持力度。逐步缩小落后镇与发达镇的差距，使各镇的财力相对均衡，促进地区经济社会全面、协调发展。一是从促进全市发展的高度扶持龙口镇的发展。龙口镇自身基础薄弱，自有税源比例不超过50%，但人口多、开支基数大，财政压力较大。同时，龙口镇又肩负实现市十一五规划目标的部分责任，市将在龙口打造市自主创新平台，要协调财政、林业和国土等部门，加大税收返还、土地、林地等政策扶持力度，加快推进市自主创新平台的开发建设；龙口镇作为全市未来发展的重点之一，其快速发展必将有力促进全市发展。二是要从保运作、保稳定的角度扶持宅梧镇，宅梧是全市第一大镇，但税源狭窄，支出基数大，如20*年教育人员经费支出达7*万元，占一般预算收入的100%，再加上社保、计生、维稳费用、住房公积金、调资等刚性开支的增长，支出缺口大，市应加大对该镇的转移支付和困难补助力度。
（五）强化税收征管，完善征管机制。充分调动税收部门的积极性，协调好国税所、地税所与财政所的关系，制定指导性的税收征收成本标准，防止各自为政的局面，加强税源监管，确保应收尽收和税款及时足额入库。同时，要加强监督检查，防止任意划税、买税卖税的行为。
（六）大力推进镇级机构改革，下决心解决财政供养人员过多的问题。镇政府的机构不断膨胀，人员的不断增加，庞大的吃“皇粮”队伍是造成镇财政困窘的主要原因之一。首先，要强化镇级机构编制的硬约束机制，要有地方性法规加以规范；其次，改革现有镇级机构，对镇级党政机构进行综合设置以减少财政供养人员；第三，要针对农村入学新生减少的情况，调整农村学校布局，多采取集中办校的方式，这不仅有利于提高教学质量，也有利于减少农村学校的教职工人数；第四，要制定优惠政策，积极鼓励分流人员进入经济建设第一线，妥善安置年龄偏大、重新就业比较困难的人员，稳妥地推进镇级机构改革，对率先推进改革、实行转岗分流的镇，给予专项财力支持，减轻镇级改革成本负担；同时镇政府也要挖掘潜力，盘活资产，筹措资金，解决人员转岗分流的补助费用，使财政转移支付均等化。
