能源战略发展调研报告

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中国能源战略的最终目标，是以可再生能源代替化石燃料。为此，本世纪头20年的中国能源战略，应着眼于长远目标实现发展方向和发展方式的“转型”。实现这种转型主要体现在如下三个方面：

一是实现全面建设小康社会的目标，要求能源供应从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展。这就意味着能源发展的目标应实现从“量”到“质”的转变，将环境保护作为能源发展战略的内生决策要素。

二是能源产业的发展方式由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变，以克服当前能源领域依然突出的计划经济弊端，进一步发挥体制改革的巨大作用，保障能源供给、效率提高和结构优化。

三是在经济全球化以及中国加入WTO的背景下，中国的能源发展应从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场，也就是说需要从国际视角来制定新时期中国的能源战略。

按照上述原则和着眼解决能源发展遇到的严峻挑战，在未来20年中国应实行“节能优先、结构多元、环境友好、市场推动”的可持续能源发展战略。依靠体制创新和技术进步，实行国际化战略，力争实现GDP翻两番、能源消费翻一番的目标；优先满足人民特别是贫困群众的能源需求，有效保障国家的能源安全，最大限度地减少能源生产利用对环境和健康的影响；初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。

节能优先

如果采取强化节能和提高能效的政策，到2020年的能源消费总量可以减少15％～27％。预计在2000年到2020年期间，我国可累计节能10．4亿吨标准煤，价值9320亿元。

由此可见，节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否有效挖掘出来。节能也对保障能源安全和减少能源生产利用引起的环境污染产生明显的效益。因此，应将节能放在能源战略的首要地位。

从一次能源消费的部门结构看，到2020年，工业部门占能源总需求的比例将逐步下降到56．7％～58．7％，仍然为第一大用能部门；而交通和建筑两个部门的用能所占比例，将分别增长到16．3％～17．1％和25．0％～26．7％。

由此可见，节能的领域应该是全面的，对三大耗能部门均需要采取有效的措施。一方面今后20年能耗始终占一半以上的工业部门，仍是节能的重点领域，预计工业部门的节能潜力有5亿吨标准煤左右。另一方面需要尽快改变偏重工业节能，忽视建筑、交通节能的现状，对当前已进入快速增长期、今后需求比例明显提高的建筑、交通部门，必须及早采取有效措施。

如果近期实施燃油税和旨在提高汽车燃油经济性的燃油效率标准，并逐步在优化交通运输结构等方面取得进展，那么到2020年交通部门可少消费8700万吨油，几乎占届时国内原油产量的一半左右。在建筑部门也存在着很大的节能潜力，与同纬度气候相近的国家相比，中国单位建筑面积采暖和空调能耗约高出2倍左右。预计到2020年建筑物能源消费量可减少1．6亿吨标准煤。

结构多元

中国能源结构长期存在的过度依赖煤炭的问题并没有得到根本解决。能源结构的优质化进程对能源需求总量影响很大，能源消费结构中煤炭的比重每下降一个百分点，相应的能源需求总量可降低2000万吨标准煤。

能源结构调整和优化的方向是：逐步降低煤炭消费比例，加速发展天然气，依靠国内外资源满足国内市场对石油的基本需求，积极发展水电、核电和可再生能源先进利用，利用20年的时间，初步形成结构多元的局面，使得优质能源的比例明显提高。

逐步降低煤炭在一次能源消费中的比例，到2020年煤炭消费比例力争控制在60％左右。单纯从资源量的角度来看，我国煤炭资源是有中长期保证能力的，如果按照年产25亿吨原煤来推算可供应80年。但是，按照煤炭需求量最小的方案，要保证煤炭的稳定供应，从2000～2020年，年均需要净增加产能至少5000万吨，煤矿建设任务十分繁重。如果这一问题处理不好，甚至会再度出现煤炭供应紧张。

加速发展天然气以替代煤炭消费；有效利用国际资源和国际市场，满足国内对石油的基本需求。从国内资源供给能力看，2001年天然气的储采比为62．2，远高于石油15．4的储采比；直到2020年，中国天然气的储量增长仍保持青年期特点。为提高天然气消费占国内一次能源的比例，天然气开发利用必须实现高速发展。到2020年国内的天然气产量要比2002年增加3～4倍，同时还需要为利用进口天然气建成较大规模的输气管线和其他基础设施。

到2020年石油需求量在4．5亿～6亿吨。由于受国内资源禀赋的制约，以及大规模石油进口对石油安全带来的压力，石油以满足国内基本需求为目标，不做为替代煤炭的能源，并力争在2020年将石油消费量控制在4．5亿吨之内。

积极发展水电、核电和可再生能源。预计此三者到2020年所需发电装机达8．6亿～9．5亿千瓦，相当于今后20年每年新增2900万～3300多万千瓦的装机。除发展水电与核电外，我国应积极发展可再生能源，使其初步形成一定规模，为今后更大规模地替代化石燃料奠定基础。到2020年可再生能源利用量比2000年增加1倍左右。

环境友好

在世界各国经济社会发展的过程中，环境约束对能源战略和能源供求技术产生的影响十分显著，在许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性。鉴于我国环境已严重破坏以及能源生产利用是造成环境恶化的主要原因，环境保护应做为决策能源战略的重要因素。

能源发展受环境的制约主要体现在如下几个方面：一是环境容量的制约。如果是基于酸雨控制考虑二氧化硫的容量，全国最多能容纳二氧化硫1620万吨左右；如果是基于空气质量要求的二氧化硫容量，则二氧化硫总量控制在1200万吨左右，才能使全国大部分城市的二氧化硫浓度达到国家二级标准。二是全球温室气体减排的制约。到2020年中国二氧化碳排放量在13亿吨～20亿吨，中国人均碳排放水平在0．9吨～1．3吨。2020年以后中国将难以回避温室气体排放增长限制的承诺。随着温室气体的限排，二氧化碳的边际削减成本将趋于上升。因此，未来中国能源的发展将受到来自全球环境的压力。三是环境小康需求的制约。

市场推动

总体上讲，我国能源领域体制改革严重滞后，与全国总体改革形势和经济社会发展对能源要求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。未来20年必须深化体制改革，特别是着重解决能源领域市场化改革相对滞后的问题，进一步发挥体制效应，实现经济、社会、能源的可持续发展目标。改革的主要内容包括：

●改革政府能源管理体制。由于当前存在着政府管理职能过度分散，缺少代表国家意志、统一的能源部门，以及政策随意性等突出问题，因此应组建统一的政府能源管理部门，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。

●改革行政审批制度，切实转变政府职能。放松经济性管制，加强社会性管制，使政府的管制职能转变到维护国家能源安全、维护公众利益和维护环境保护等职能上来，将现行的投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，并提高政策和决策过程的透明度。

●改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式。凡是存在较充分竞争的能源产品实行价格放开，由市场供求关系确定这部分能源产品的价格；对具有垄断特征的能源产品实行合理的价格管制，并以市场的可接受程度作为价格管制的主要依据，通过税收政策、环保折价、价格管制方式改革等措施，形成各能源产品的合理的比价关系，以有利于能源结构调整的顺利实施。

●深化国有能源企业的改革。改变当前国有能源企业普遍存在的国有股“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，彻底改变一些部门存在的行政性国有公司较多的局面，加快产权制度改革，鼓励发展混合所有制经济；完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。