水利工程管理体制的调研报告

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随着我国经济社会的发展和社会主义市场经济体制的不断完善，水利工程管理任务不断加大，水管单位长期积累的一些深层次矛盾日益突出。在管理体制上，虽然大部分的水利工程普遍具有公益属性，但由于对水管单位的定性不科学，造成职能不清、体制不顺、权责不明，管理责任难以落实。在运行机制上，由于不能适应社会主义市场经济体制的要求，事企不分，公益性资产难以实现保值增值，经营性资产投资难以走向市场，从而直接影响到水利事业的健康发展。在经费保障上，由于长期以来受“重建轻管”思想的影响，各级财政极少安排用于工程管理，加上水利工程供水水价偏低，造成在管理上的投入严重不足，导致工程老化失修，许多工程带病运行，严重影响了工程效益的正常发挥，也威胁着人民生命财产的安全。在内部管理上，人员总量过剩和专业人才不足的问题同时并存，缺乏有效的约束机制和激励机制，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下，广大水管单位职工的积极性受到严重挫伤。

一、目前我市水管体制的现状和存在问题

我市地处珠江三角洲的西南部，濒临南海，属南亚热带海洋性气候，夏秋多台风暴雨，历史上受洪、潮、涝、风、旱等自然灾害袭击频繁。建国以来，我市在各级党委、政府的高度重视和正确领导下，相继投入了大量的水利建设资金，建设了一大批堤围、水库、排涝站、灌溉站、水电站等。其中建有50千瓦以上的机电排涝站32座，总装机容量8835千瓦。建有小（二）型以上的中小型水库81座。建有28千瓦以上装机容量的灌溉站28座；建有小水电站21座。这些水利工程的建成，初步形成了我市防洪、防潮、灌溉、供水、发电等多功能的水利保障体系，对实现我市水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展和保护人民生命财产的安全发挥了巨大的作用。而这些水利工程的安全运行主要依靠各基层水利工程管理单位的管理来维持的。据统计，目前我市共有基层水利管理单位20个，其中市水管单位8个，基层水利会（所）12个，全市共有基层水管单位职工227人。

由于我市现有水利工程绝大多数是建于20世纪的50—60年代，而相应的基层水管单位也是成立于当时的计划经济年代。随着我国改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的不断完善，这些基层水管单位的管理体制和运行机制已越来越不适应形势发展的要求，一些深层次的矛盾已日益显突。主要表现在：一是体制不顺，水管单位定性不清。全市现有的大部分基层水管单位基本是承担防洪、防潮、排涝、灌溉等公益性或准公益性任务，但绝大多数都被定性为自收自支、实行企业化管理的事业单位，这些单位一方面要为管理公益性事务承担责任，而另一方面又要依靠通过综合经营来筹措管理经费，有责任而没有相应的社会保障，责、权、利不清。二是管理经费来源无定，管理经费不足，水管单位经济困难。由于传统水利的计划投资体制对工程管理投入较少，基层水管单位没有正常稳定的运行管理和维修养护经费来源。一些本该由政府负担的经费，如水管单位承担防洪、防潮、排涝、水土保持等公益性任务支出的经费却无法得到拨付，最后职能转嫁给水管单位，导致水管单位积贫积疾，发展步履艰难，无法实现良性运行。据调查，目前还有相当一部分的基层水管单位的职工的月收入仅为五、六百元，处于最低工资线标准，甚至二、三个月发不出工资。三是运行机制不活。由于体制上的原因，目前有很多水管单位仍沿用计划经济时代的分配机制、用人机制、运行机制，责、权、利分离，缺乏有效的竞争机制、约束机制和激励机制，严重挫伤了干部职工的积极性。四是水管单位机构臃肿，人员老化，必需的专业技术和管理人才严重缺乏。据统计，目前我市二十个基层水管单位人员中，在职124人，离退休人员103人，差不多一个在职人员要负担一名离退休人员的费用。五是管理粗放。由于水管单位经济困难，人员素质低下，管理手段落后，造成工程管理水平不高，管理粗放。六是水利工程供水价格体系不完善，水价严重偏低，且缺乏有效的水费收缴载体，水费收、管、用缺乏有效的约束机制和监督机制，个别镇政府拖欠水费严重。根据国家发改委、水利部联合颁布的《水利工程供水价格管理办法》的规定，水利工程供水价格按补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，按这一原则测算，我市的农业水费的成本价为每年每亩18-48.5元。江门市人民政府于1996年颁布的《*市水利工程水费制订、计收和管理实施细则》明确规定我市的农业水费标准为每年每亩20-30元。但是多年来，我市无按规定的标准收缴，有个别镇的收缴标准更低，如我市雅瑶镇按每人每年2元标准征收。即使是这样低的收缴标准，近年来，我市农业水费的收缴率还是逐年下降。特别是随着我市农村税费改革取消农业税后，农业水费的收缴工作就更加困难了，我市自2003年起，农业水费的实收额为零。七是水管单位的社会保障程度低，欠交各种社会保险费用情况严重。

水管体制存在的种种问题，严重制约了我市水利工程管理的良性循环，造成大量水利工程得不到正常的管理和维修养护，效益严重衰减，使水利工程的使用寿命大大缩短，给国民经济和人民生命财产的安全带来极大的隐患。如果不尽快从根本上解决，虽然政府近几年来相继投入巨资进行除险加固的大量水利设施也将老化失修，甚至很快又会积病成险。因此，加快推进我市水管体制改革势在必行。

二、推进我市水管体制改革的对策建议

如何建立符合社会主义市场经济要求和切合实际的水管体制及运行机制，建立职能清晰、权责明确的水管体制；建立管理科学、经营规范和良性发展的水利工程管理单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和完善的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制。结合我市水管单位管理现状和所存在的主要问题，就如何完善我市水管工程管理体制，建立一种调动各方面积极性、增强自我造血功能、具有激励作用的科学机制，提出如下设想：

（一）对水管单位进行科学合理定性。准确把握水管单位的分类定性，是做好水管体制改革工作的前提。水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三类。我市现有水管单位二十个，属于全额拨款单位的有2个，差额拨款的单位有13个，自收自支的单位有5个。按照功能原则，我市计划将全额、差额单位列为纯公益性单位。对于自收自支单位，视其经营收益状况而定。我市有5个自收自支单位，其收入主要是电费等主业收入，20*年5个单位的收入是152万元，支出151万元，在职38人，离退休21人，人均支出2.5万元（含人员经费、公用支出、对个人和家庭补贴、维护等开支），由于水管单位的收入受客观因素影响较大，是动态的，不确定的，因此，判断准公益性水管单位是否具备自收自支条件，不能简单地按某一年的收支情况来决定，要综合考虑水管单位经营性资产和非经营性资产的构成比例，在多年平均来水量情况下的创收能力，以及随着经济社会的发展，工程的功能和调度运用方式的可能变化对水管单位收支状况的影响因素。根据收支配比原则，考虑上述5个水管单位近三年的实际收入情况，对5个自收自支水管单位的性质暂时维持不变。

（二）积极推行管养分离。管养分离就是将运行管理与维修养护业务分离，精简管理机构，提高维修养护水平，降低运行成本。在对水管单位规范定岗和核定管理人员的基础上，将工程管护业务和人员从水管单位剥离出来，独立交由市场运作。为了加强水库的管理，确保水利工程的安全运行，结合我市实际，属于小型水库的运行、调度、管理由所在镇具体负责。实行专职人员管理制度，每宗小（一）型水库定员2人、小（二）型水库定员不少于1人，水库管理人员实行24小时值班制度，我市需管理人员123人，管理经费按每人每年1万元的标准，实行定额补贴。水库管理人员必须向社会公开招聘录用，管理人员实行合同聘用制、目标管理责任制。

（三）水管单位经费来源的落实。畅通水管单位的运行管理、维修养护经费来源渠道，是水管体制改革成功的关键。长期以来，由于水管单位运行管理和维修养护资金不落实，不但困扰水管单位生存和发展，而且导致水利工程老化失修，效益低下，甚至是积病成险。为了畅通水管单位运行管理、维修养护经费来源渠道，保证水利工程的正常、安全运行，使水管单位实现良性运行。我市将纯公益性水管单位和准公益性单位中承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及工程日常维修养护、岁修等经费支出由财政通过不同的渠道保障。按照我市现行财政管理体制，市、镇实行分税制管理，明确划分市属水管单位经费由市财政负责，镇属水管单位经费由镇财政负责，纳入所在镇财政预算，确保基层水利会的正常运作。同时，我市在水利建设基金、堤围防护费、水资源费及财政水利预算资金中确定相应的比例安排每年维修养护资金。

（四）积极推进水利工程供水价格改革工作。自2003年7月开展农村税费改革以来，我市对水利工程农业供水水费基本无收，主要是受前段时间媒体报导的影响，在基层干部中产生了误导，在农民中产生了免收水费的误解，给水费的正常收取带来了极大的困难，在当前农业供水水费严重偏低、供水管理单位极度困难的情况下，造成雪上加霜的局面。为此，上级精神已明确，计收水利工程农业水费的合理合法性，是农民生产成本的正常开支。就这些情况，我市应尽早采取应对措施，狠抓落实，积极推进农业供水价格改革工作。

水管体制改革是我市全面推进从传统水利向现代化水利和可持续发展水利转变的重大举措，对于扭转长期以来水管单位的困难局面，促进水管单位逐步走向良性循环，确保水利工程的安全和效益的充分发挥，将起到巨大的作用。水管体制改革是与解决我市“三农”问题密切相关，是实现农业增效，保证粮食生产安全的有效途径。只有加快水管体制改革，增强水管单位的内在动力和活力，建立一种调动各方面积极性、增强自我造血功能、具有激励作用的科学机制，才能促进水利事业的持续、稳定和健康发展。