农村社区改革调研报告

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当前我国农村社区正处于向城镇社区演进的转折点,其进一步发展面临物资资源极度匮乏、村民自治改革缺乏深度、居民缺乏凝聚力和归属感等障碍.我国农村社区只能走政府主导型的自上而下地促进农村社区城镇化道路,才能推动我国农村社区城镇化进程.

所谓城镇化是指“人类生产和生活的方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断发展完善的过程”。城镇化不仅构筑了农村工业化的基石，而且铺就了农村现代化的道路。全面繁荣农村经济，加快农村城镇化进程是农业经济改革的战略选择，是我国实现工业化和现代化的必然趋势,城镇是人类的主要聚居地，也是生态系统中最为复杂的类型之一。城镇化是社会经济生产力发展的必然趋势。费孝通先生早年提出过“小城镇，大问题”。党的十六届五中全会明确提出，要“坚持大中小城市协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理发展的原则，积极稳妥地推进城镇化”。党的十七大强调：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”这些体现了党通过实现城镇化，城乡统筹解决农业、农村和农民问题的思路。这是我们推进城镇化建设总的工作要求，也是城镇化建设的努力方向。如何按照科学发展观的要求，结合本地实际，扎实推进城镇化建设，提高城镇化水平，为经济社会发展打造可依托的平台，是各级政府必须认真面对的一个战略性课题。本文就我国农村城镇化的战略意义、制约因素和相应措施作了一些初步的探讨和研究。

一、加快城镇化发展的战略意义

21世纪是城市的世纪。城镇化是经济社会发展的必然趋势，是新世纪中国经济发展的新动力，也是工业化、现代化的重要标志。

1.加快城镇化发展水平是进一步解放和发展生产力，推动国民经济增长的客观要求。城镇化水平越高，经济效益就越高，资源利用效率也越高，可持续发展能力越强，符合建设资源节约型、环境友好型社会的要求。城镇的辐射和带动作用，有利于带动周边地区特别是农村的经济发展，是县域经济增长的龙头。

2.加快城镇化发展水平是统筹城乡经济协调发展，解决三农问题的根本出路。农业、农村、农民问题是我国当前经济和社会发展的重大问题，是全党工作的重中之重。

3.加快城镇化发展水平是坚持以人为本，提高社会文明程度和促进社会全面进步的迫切需要。农村城镇化可以打破原有城乡隔绝的格局，使农民既发生职业转换，也实现地域转移，农村由封闭走向开放，成为转变农民生活方式和观念、激发农民创新精神和冒险精神、塑造一代新农民的“催化剂”。城镇文明影响、改造、带动农村文明，促进农村社会进步，提高农民素质。而农村生态进入城镇，也可以有效改善城镇人居环境，促进人与自然的和谐发展。

4.加快城镇化发展水平可以成为启动农村市场乃至扩大整个国内需求的切入点。当前国内需求不旺，一个重要的原因就是由于农民收入长期徘徊不前、农民消费观念落后，使农村市场增长缓慢。

二、城镇化发展制约因素分析

由于特定的社会经济条件和历史原因，我国城镇化进程相对比较缓慢。只有全面正确分析城镇发展的制约因素，才能有效制订出相应的对策。

1.认识不够，不能有效支持城镇化进程。在相当长的时期内，对城镇化建设的重大意义认识不足，对如何处理好工业化、城镇化、非农化的关系研究不深，存在重经济建设、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻城镇化的问题。

2.工业化水平不高，对城镇化支撑力度不够。目前，我国工业化虽然有了长足发展，但水平依然不高，工业产业层次低，工艺装备水平低，对加快城镇化进程缺乏强有力的带动和支撑。

3.中心城市不强，区域影响力极其有限。我国许多省份城镇化呈现特大城市太少、大城市不大、中等城市不强和小城镇多、散、小、弱的特点，制约着其城镇化发展水平。

4.管理体制滞后，与城镇化进程不配套。如由于长期实行的城乡户籍制度，人为制造城乡之间的壁垒，限制农村居民向城市转移，影响了城镇化进程。

三、加快城镇化发展的措施

加快城镇化发展是一项艰巨、复杂的系统工程，必须坚持以科学发展观为统领，不断解放思想，开拓创新，加大力度，才能全面推动城镇化的进程。

1.壮大城镇经济以提高实力。大力推动工业及服务业发展，壮大城镇经济，为城镇化提供坚实有力的支撑。一是形成产业集群。应根据不同产业的发展现状和特征，出台和完善推进产业集群发展的政策法规，选择不同的发展模式，并着力培育具有广阔发展前景的高新技术产业集群。二是夯实基础设施。要按照方便生活、完善功能、优化环境、提升品位、创新机制、规范管理的要求，大力推进产业化运作，放宽市场准入，多渠道筹措资金，全面提高城市基础设施水平。三是形成特色城镇。小城镇的发展，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，在“个性”上下工夫，走出一条各具特色的发展道路。

2.统筹城乡发展以提高城镇化活力。必须把城市和乡村纳入统一的社会经济发展大系统，打破城乡分割，实现城乡社会经济联动发展。一是缩小城乡差距。要从规划、政策、资金上引导城乡空间合理布局，实现城乡在更大范围、更高层次上的融合与发展。二是破除城乡壁垒。按照市场经济规律要求，取消对农民进城的一切限制，以实际居住地和职业确定户口属性。进入城镇的农民在子女入托、上学、就业、参军、社会保障、计划生育等方面，应与当地居民享受同等待遇，吸引农民进城，促进人口城镇化发展。三是调整土地政策。在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。完善城镇土地有偿使用制度，对失地农民给予公正合理补偿，使其能够顺利转化为市民。

3.优化城镇环境以提高城镇化潜力。一要建设节约城镇。发挥市场机制作用，积极推进技术创新、制度创新和管理创新，全面推广节地、节能、节水、节材新技术、新工艺、新材料。二要突出生态环境。按照可持续发展的要求，根据城镇不同地区的功能以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行宏观调控。三要发展循环经济。在推进城镇化的过程中，要不断提高资源利用效率，减少资源和能源消耗。延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能在生产企业内、城镇范围内进行处理，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型城镇化发展路子。

4.完善城镇体系以提高城镇化能力。以大城市为核心，建设若干个卫星城，形成城市群或城市带，是现代社会城镇化发展的最好模式。要以大城市为核心的城市网络作为所在地区的“经济心脏”，凭借其强大的集聚效应和辐射作用，在带动地区经济发展中正日益发挥核心和增长极的作用。如长江三角洲、珠江三角洲等城市群，正是以其强大的经济扩张能力和市场需求，带动了周边中小城市和农村经济的整体发展城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻城镇化的问题。

2.工业化水平不高，对城镇化支撑力度不够。目前，我国工业化虽然有了长足发展，但水平依然不高，工业产业层次低，工艺装备水平低，对加快城镇化进程缺乏强有力的带动和支撑。

3.中心城市不强，区域影响力极其有限。我国许多省份城镇化呈现特大城市太少、大城市不大、中等城市不强和小城镇多、散、小、弱的特点，制约着其城镇化发展水平。

4.管理体制滞后，与城镇化进程不配套。如由于长期实行的城乡户籍制度，人为制造城乡之间的壁垒，限制农村居民向城市转移，影响了城镇化进程。

三、加快城镇化发展的措施

加快城镇化发展是一项艰巨、复杂的系统工程，必须坚持以科学发展观为统领，不断解放思想，开拓创新，加大力度，才能全面推动城镇化的进程。

1.壮大城镇经济以提高实力。大力推动工业及服务业发展，壮大城镇经济，为城镇化提供坚实有力的支撑。一是形成产业集群。应根据不同产业的发展现状和特征，出台和完善推进产业集群发展的政策法规，选择不同的发展模式，并着力培育具有广阔发展前景的高新技术产业集群。二是夯实基础设施。要按照方便生活、完善功能、优化环境、提升品位、创新机制、规范管理的要求，大力推进产业化运作，放宽市场准入，多渠道筹措资金，全面提高城市基础设施水平。三是形成特色城镇。小城镇的发展，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，在“个性”上下工夫，走出一条各具特色的发展道路。

2.统筹城乡发展以提高城镇化活力。必须把城市和乡村纳入统一的社会经济发展大系统，打破城乡分割，实现城乡社会经济联动发展。一是缩小城乡差距。要从规划、政策、资金上引导城乡空间合理布局，实现城乡在更大范围、更高层次上的融合与发展。二是破除城乡壁垒。按照市场经济规律要求，取消对农民进城的一切限制，以实际居住地和职业确定户口属性。进入城镇的农民在子女入托、上学、就业、参军、社会保障、计划生育等方面，应与当地居民享受同等待遇，吸引农民进城，促进人口城镇化发展。三是调整土地政策。在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。完善城镇土地有偿使用制度，对失地农民给予公正合理补偿，使其能够顺利转化为市民。

3.优化城镇环境以提高城镇化潜力。一要建设节约城镇。发挥市场机制作用，积极推进技术创新、制度创新和管理创新，全面推广节地、节能、节水、节材新技术、新工艺、新材料。二要突出生态环境。按照可持续发展的要求，根据城镇不同地区的功能以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行宏观调控。三要发展循环经济。在推进城镇化的过程中，要不断提高资源利用效率，减少资源和能源消耗。延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能在生产企业内、城镇范围内进行处理，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型城镇化发展路子。

4.完善城镇体系以提高城镇化能力。以大城市为核心，建设若干个卫星城，形成城市群或城市带，是现代社会城镇化发展的最好模式。要以大城市为核心的城市网络作为所在地区的“经济心脏”，凭借其强大的集聚效应和辐射作用，在带动地区经济发展中正日益发挥核心和增长极的作用。如长江三角洲、珠江三角洲等城市群，正是以其强大的经济扩张能力和市场需求，带动了周边中小城市和农村经济的整体发展。

5.强化文明建设以提升城镇居民素质。社会主义社会是全面发展、全面进步的社会，社会主义现代化事业是物质文明和精神文明协调发展的伟大事业。我国的基本国情除了地大物博外，还应看到人口众多、素质较低的现实情况。这个问题在农村表现得尤为突出。必须花很大的气力，像推行联产承包责任制那样，大力加强小城镇的精神文明建设，把小城镇建设成为培养和教育新型市民的大平台。

城镇化进程中农村解决对策方面

由于农业生产结构的调整和农业生产集约化和规模化水平的提高，客观上要求迅速加快广大农村的城镇化进程，以便为大量剩余劳动力的吸纳创造社会环境条件。土地配置是农村城镇化最重要的基础影响因素之一，而农村居民点整理是优化土地资源配置，促进农村城镇化的重要手段。农村居民点用地整理，是针对农居点用地零散、无序的现状，而采取的土地整治、改造等土地建设工程及其权属调整的总称，是促进农村居民点土地利用有序化、合理化、科学化的根本手段之一。开展农村居民点用地整理，不仅是农村城镇化内在动力增强的需要，乡村社区发展的基础要求，也是实现农村居民点用地由粗放型向集约型转变，推进农村城镇化的客观需要。市场经济条件下，农民进入市场的组织化程度很低，是竞争中的弱势群体。农民进入市场需借助适当的中介组织。农民合作经济组织适应了这一需求，在顺应农业生产的专业化、商品化和市场化的趋势下，把农民组织起来进入市场，有效解决了市场化进程中“小农户、大市场”的问题。在传统农业向现代农业的转换过程中发挥着重要作用。

一、中国市场化进程中农民合作经济组织的缘起

1.经济社会全面加速转轨和发展是农民合作经济组织崛起的基本前提

改革开放以来，经过近30年的发展，中国经济社会的发展开始全面进入加速转型期。社会劳动生产率明显提高：农村城镇化进程加快；产业结构趋向高级化；高新技术产业发展迅速。经济社会的全面转变和升级使得个体农民参与市场竞争成为弱势群体，农民分享经济增长带来的效益变得更加困难。作为农户和市场间的桥梁。农民合作经济组织的产生便是一种自然。

2.农户家庭承包经营制度的确立是合作经济组织兴起和快速发展的制度基础

家庭承包经营制度的确定和发展，是社会主义市场经济体制下，催生农民合作经济组织的直接因素。家庭承包责任制重塑了农村微观经济主体，使农民重新获得了生产资料的所有权和生产经营的自主权，这是新型农民合作经济组织诞生的最基本前提。但小规模的家庭经营也有其局限性。如采用新技术新装备不经济、交易成本高、市场谈判地位低等。众所周知，农业生产地域分散的特点，使农户天然地处于无组织状态，这种分散、小规模、兼业化的经营是与自给自足的自然经济相适应的。家庭经营的局限性在传统经济体制下并不突出，但随着市场经济体制的逐步完善，农产品商品化程度的不断提高，小农户与大市场的矛盾就会日益显现出来。

3.市场经济的深化发展是农民合作经济组织产生和发展的根本原因

市场经济的发展促进了劳动分工的细化，劳动分工的细化又催生了合作经济的产生。分工越细，市场的导向作用就越强。生产者只能服从于市场。于是，市场便成为农业再生产的实际组织者和协调者。而农产品生产者则成为市场的附属物。面对市场压力，家庭经营的小生产与社会化大市场间的矛盾便突现出来。一家一户的农民参与市场的交易费用极高，对市场的影响力又相对较弱，经常遭受工商企业及其他市场主体的盘剥，在交易中常处于不利的地位，而农业生产者要想在激烈的市场竞争中求得生存和发展，就必须实现从被动适应市场到主动影响市场的转变。通过联合形成压力，影响市场，通过合作扩大规模，降低交易费用。因此说，市场的扩大推动了劳动分工的发展。劳动分工的细化导致了合作的需求，这成为了农民合作经济组织产生和发展的根本原因。

二、中国市场化进程中农民合作经济组织发展中的问题

1.组织规范化程度偏低。民主管理机制难以贯彻落实。由于合作经济组织的自发性及农民自身社会意识、文化程度的局限。在组织内部很难产生合理有效的制度规范。民主管理是合作经济组织的基本原则，是保证合作组织受益于民的前提。但由于我国农村合作经济组织所产生的特殊环境，决定了合作组织的建立和发展必须寻求来自政府或其他社会力量的庇护。在实际运行过程中。合作组织的最高和最终决策权往往集中在依托当地政府组织、村委会或是少数“能人”那里，社员大多会流于形式。而专事监督职能的监事会则成为摆设，甚至有的根本就不设置。单个农户民主管理的权利也因此往往被剥夺，民主管理成为一句空话。

2.农民合作经济组织自我发展机制不够完善。从合作经济组织的管理者素质看，现有的管理人员教育水平较低，多以经验管理为主。难以适应现代市场经济发展的要求；从管理制度看，合作经济组织实行的是不计报酬或低报酬的、业余时间工作的荣誉性管理制度。这种管理制度缺乏较好的激励机制，不利于激发管理者的工作潜能：从服务于民的具体内容看，合作组织的服务内容单一，眼光短视、水平较低。

三、中国市场化进程中农民合作经济组织的发展对策

1.政府要加强对农民合作经济组织的引导

农民合作经济组织的原则是“民办、民管、民受益”原则。但是，在合作经济组织发展的初期，政府必须从以下三个方面加强对合作组织的引导。一是要围绕主导产业、特色经济、资源优势，积极鼓励、引导和支持龙头企业、专业大户和农村能人，采取与农户实行资本联合、劳动联合、科技联合、销售联合等多种方式，牵头创办各类农村专业合作经济组织。二是要针对技术服务型、专业合作型、股份合作型等不同类型的合作经济组织，采取因地制宜、分类帮扶，促使专业合作经济组织蓬勃健康发展。三是要高度重视农民合作经济组织内部机制的完善和规范运作。要引导各种专业合作经济组织建立规范的章程。依法办理登记注册；帮助完善组织内部管理和运行管理机制，指导各类专业合组织依法开展生产经营活动。在条件成熟的情况下要帮助建立合理的利益调节分配机制、资产积累制度。通过加快农民合作经济组织发展的规范化、制度化进程，真正实现“入社(会)自愿”“退社(会)自由”和“民办、民管、民受益”原则，引导和促使农民合作组织逐步走上“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的良性轨道，促进农村经济体制改革和政府职能的转变。

2.尽快制定合作经济组织的相关法律、法规，给合作组织的发展提供法律保障

对农民合作经济组织的宗旨与原则、业务活动范围、成立的权力和义务、财务管理与内部审计稽核以及注册登记、变更、解散与清算和行政指导牵头部门的权利、义务等基本内容，要从法律的角度加以明确规范。

3.政府应该加强对农民合作经济组织的政策倾斜力度，尽快完善对合作经济组织发展的政策激励机制

对农民合作经济组织实行税收优惠，制定税收优惠政策；落实对农民合作经济组织的资金扶持，各级财政应安排专款，用于支持农民合作经济组织的发展。银行、信用社等金融部门要积极给予信贷支持。提供各种低息贷款，帮助解决农民合作经济组织启动资金和农产品的收购流动资金不足等问题。

4.完善农民合作经济组织的内部运行机制

系统的结构决定着系统功能的整体发挥，合理而科学的系统结构是系统功能完整的决定因素。因此，要使农民合作经济组织健康有序地发展，充分发挥其职能，就必须建立科学的内部组织机构。

此外，还要完善内部管理机制和利益分配机制，健全组织的监督约束机制。建立完善的内部管理机制，实现合作组织内部资源的优化配置，首先是要强化合作组织的民主管理，把民主管理与能人管理相结合。充分调动社员自我管理。为合作组织发展贡献力量的积极性；其次是建立健全各项规章制度，制定切实可行的财务管理、劳动、人事管理制度，约束和规范合作组织及其成员的行为。科学合理的利益分配机制要依据具体经济组织的情况合理确定公积金、公益金及风险基金的比例。实行按交易数额分配或按股分红的原则。实现社员利益最大化。健全的约束监督机制主要是加强对合作组织经营管理情况特别是财务上的监督检查，发现问题应及时解决。