发改委非贫困县扶贫开发调研报告

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进入新阶段扶贫开发以来，国家进一步加大了对贫困县的扶持力度，扶贫开发成效显著。政府扶持的对象是贫困地区，而不是贫困农户或贫困人口，实际上，非贫困县里也有贫困人口，有些非贫困县中的贫困乡镇和贫困村甚至比国定贫困县中的重点贫困乡镇、村还要困难。2006年底*市非贫困地区贫困人口15.9万人，占全市贫困人口的51.94%。随着反贫困成就的扩大，贫困县的贫困人口绝对数量及其占全市农村绝对贫困人口总数的比重在逐步下降，而非贫困县里的绝对贫困人口占全市农村绝对贫困人口的比重却在持续上升。一些非重点县的贫困问题日显突出，随着扶贫投入逐步加大，客观上要求对“贫困”内涵的认识需要深化、扶贫的范围需要拓宽、扶贫的方法需要改进。

一、基本情况及存在问题

㈠全市贫困状况分析。

进入新阶段扶贫开发以来，国家进一步加大对贫困县扶贫资金的投入，“十五”期间扶贫成效显著。一是绝对贫困人口从2000年的37.19万人下降到31.78万人，五年累计净减少5.41万人；二是低收入人口从2000年的67.39万人下降到58.05万人，五年累计净减少9.34万人。三是随着以农村公路、农田水利建设为重点的农村基础设施不断改善，教育、医疗卫生、社会保障等制度的不断完善，信息的畅通、农产品商品化率的提高，国家减免农业税等政策的出台，农民收入得到增加，一部分贫困农户得以稳定脱贫。

但返贫率高，因病致贫、因灾返贫情况严重，尚未脱贫的那部分农户脱贫难度更大，是摆在我们面前的重点和难点，扶贫开发工作仍然任重道远。

㈡非贫困县贫困状况

全市共有新阶段扶贫开发工作重点乡镇116个，占全市乡镇（含街道办事处）总数的48.33%，其中非贫困县57个，占49.14%。一类重点乡镇18个，其中非贫困县13个，占72.22%。二类重点乡镇58个，其中非贫困县25个，占43.1%。三类重点乡镇40个，其中非贫困县19个，占47.5%。全市有新阶段扶贫开发工作重点村2401个，占全市行政村总数（2002年并村后有行政村1985个，由于贫困村的划分仍按原行政村，故采用原行政村4498个数字）的48.04%。非贫困县的重点村1293个，占全部重点村的53.85%。一类重点村943个，其中非贫困县522个，占全部一类重点村55.36%。二类重点村1312个，其中非贫困县701个，占全部二类重点村的53.43%。三类重点村146个，其中非贫困县70个，占47.95%。2005年，全市农民人均纯收入2319元，占全国农民人均纯收入3255元的71.24%，人均GDP5497元，占全国人均GDP的39.42%，财政总收入60.11亿元仅占全国的0.19%（人口占0.55%），全社会固定资产投资194.01亿元占全国的0.22%，全社会消费品零售总额122.24亿元占全国的0.18%，各项指标与全国相比较，均存在较大差距。

㈢“十五”期间扶贫开发政策演变及扶贫资金投入情况

“十五”期间，扶贫开发工作重点逐步向贫困县倾斜，主要的工作重点在贫困县。从扶贫资金投入上看，中央财政扶贫资金、以工代赈资金、信贷资金五年累计投入143562.49万元，其中四个重点县83248.49万元，占57.99%，其中中央财政扶贫资金35063.94万元，四个贫困县14727.04万元，占42%；省财政资金1997.1万元，四个贫困县913.6万元，占45.75%；以工代赈资金29710.8万元，四个贫困县20565.9万元，占69.22%（扣除易地扶贫搬迁试点项目资金，四个贫困县以工代赈资金所占比例达到78.47%）；信贷扶贫资金47079.85万元，四个贫困县26476.05万元，占56.24%。特别是从2004年起，国务院领导同志对集中使用扶贫资金进行批示，各类扶贫资金投入进一步向贫困县集中，有效解决了区域内农村基础设施落后面貌。

“十五”期间，全市扶贫渠道资金安排修建乡村公路6825公里，投入资金10436万元，其中贫困县3844公里，6085万元，分别占总数的56.32%、58.31%；修建和配套建设四级路1391公里，投入资金17202万元，其中贫困县973公里，13245万元，分别占总数的69.95%、77%；修建渠道2593公里，投入资金6653万元，其中贫困县1471公里，3359万元，分别占总数的56.73%、50.49%；解决人畜饮水困难296342人，投入资金4973万元，其中贫困县146761人，3163万元，分别占总数的49.52%、63.6%；完成坡改梯30.95万亩，投入资金8417万元，其中贫困县14.17万亩，3784万元，分别占总数的45.78%、44.96%；易地扶贫搬迁20514人，投入资金8122.8万元，其中贫困县9774人、3640万元，分别占总数的47.65%、44.81%。

从项目投入情况分析，“十五”期间全市14.36亿元扶贫资金的投入，为改变贫困地区农村基础设施落后、人畜饮水困难，提高耕地质量增加粮食产量，帮助贫困农户实行易地扶贫搬迁，尽快走上脱贫致富之路起到决定性的作用，特别是贫困县的贫困农户由于得到国家更多的扶持，农村生产生活条件得以更大程度上的改善，减贫速度和脱贫人口均超过非贫困县。而那些居住在非贫困县的贫困人口由于很难得到扶持，许多地方已经成为反贫困的“死角”。

二、非贫困县的贫困原因分析

实施“八七”扶贫攻坚计划以来，*省一直把被确认的50个贫困县作为扶持重点，在扶贫资金投入和帮扶力量的组织安排上，都给予了很大倾斜，使这些县的贫困问题得到了较大缓解。但由于各县内部存在地区差异，一些未入列的非贫困县中条件很差的乡村和贫困人口，由于“高收入大户”的拉动和数字上的不实，掩盖了真正的贫困，影响了国家对他们的扶持。这样，有些非贫困县的贫困人口的温饱问题便日益显现出来，有的非贫困县贫困人口数量和贫困程度还超过了贫困县。

目前*市非贫困县中贫困人口有15.9万人，占全市贫困人口总数的51.94%，低收入人口30.32万人，占全市低收入人口总数的53.34%。扶贫任务较大的有桐梓县、凤冈县、*县、仁怀市等。贫困人口多，贫困程度深，解决温饱进度慢，是这些县的主要特点。造成这种状况的主要原因是：

㈠自然条件恶劣是导致贫困问题的客观原因。与贫困县一样，这些县市也存在恶劣的自然条件和自然环境，是全市大多数地区群众面临的生存条件。全市大多数地区属典型的喀斯特岩溶地区，山高沟深，耕地少，土质差，生活相当艰难。这些地区自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。加之人口增长、不合理的耕作方式、毁林毁草开荒等不合理开发，水土流失日益严重，有的地方已无地可耕，连最基本的生存条件都难以保障，形成人口、资源、环境的尖锐矛盾，陷入资源破坏、环境退化、贫困加深的恶性循环中。这些地区同时又是地方病高发区，致贫因素多，贫困程度深，出现“丰年越温，灾年返贫”、因病返贫、因学返贫现象十分普遍，各地常年返贫率10%以上。如桐梓县黄莲乡其贫困程度和自然条件比贫困县的大多一类乡镇更为艰苦。

㈡基础教育和社会保障的严重不足，社会发育程度较低，使这些地区的群众缺乏自我发展和保障的能力而长期处于贫困状态。由于长期生活在相对封闭的偏僻地方，生活方式落后，沿袭旧的观念和习惯，生产经营能力弱，生产力水平低下，社会发育严重滞后，直接造成贫困以及扶贫的艰难。一方面，基础教育落后，劳动者素质低，自身综合能力差，人力资本存量不足，限制了生产效率的提高和收入的增加。尽管通过加大投入力度有所改善，但办学条件差，师资缺乏，适龄儿童辍学、流失等状况短期内很难有较大的改进。劳动者素质低下是各种扶贫措施难以发挥作用的真正原因。另一方面，社会保障系统薄弱，医疗卫生条件差，使贫困程度加深，返贫率高。再加上医疗卫生状况差以及社会保障的缺乏，长期处于贫病交困的境地。即使通过扶贫勉强解决温饱，一遇疾病，又迅速返回贫困状况。

㈢基础设施落后等长期积累的问题制约了地区经济的发展和生活条件的改善。尽管经过实施西部大开发战略，全市基础设施条件得到了很大改善。但是由于特殊的地理环境，加上长期投入有限，欠账太多，人口迅速增长的压力以及各地财力不足等因素，造成水利灌溉程度低，公路覆盖面窄、路况差，农网改造户表率低，住房条件差，部分地区群众依然是靠天吃饭、靠天养畜，生活水平难以稳定提高。据统计，全市620万农村人口中，饮水不安全人口达到200万，其中饮水水质不达标的175万人，水量不达标和用水方便程度不达标的各10万人，水源保证率不达标的5万人。

㈣农村产业结构单一，以传统的种养业为主，严重影响农民收入水平的提高。由于自然条件恶劣、基础教育落后以及基础设施的欠账等综合因素的影响，造成产业构成以种养业为主，其他产业比重极低，经济发展水平低，经济总量小，绝大多数地方财政不能自给，长期靠国家补贴，很难彻底脱困解贫。

㈤*市贫困县所占比重低。一方面由于*省总体经济发展水平较低，*市与其他一些地区比较开发早，农业生产在全省率先实现突破，在划分贫困县时比例低，4个贫困县占全市14个县、区（市）的28.57%，与黔东南贫困县比例87.5%相比比重较低。另一方面部分非重点县的贫困状况从扶贫攻坚开始原本就不亚于国家和省扶持的贫困县，只是由于1992年时这些县农民人均纯收入超过了国家和省确定的贫困线标准，未被列为“贫困县”。政策因素的影响使国家和省市对这部分非贫困县的贫困乡镇、人口投入长期不足，脱贫问题较之贫困县更为困难。如凤冈县经过“八七”扶贫攻坚，扶贫开发工作取得突破，率先实现脱贫，但由于基础并不巩固，摘掉“贫困县”帽子后缺乏后续发展潜力，农民增收困难。

㈥由于缺少国家和省必要的扶持，而市、县自身实力有限，致使解决温饱的进展较慢，贫困问题相对突出。从“十五”期间国家和省扶贫资金投入情况分析，四个贫困县得到的扶贫资金占同期全市扶贫资金总额的大部分，而贫困县个数只占28.57%。由于市县财政紧张，大多属于靠中央财政转移支付维持运转的“吃饭”财政，真正能够用于扶持非贫困地区发展的资金十分有限。如易地扶贫搬迁项目，“十五”期间全市得到中央预算内西部专项资金8122.8万元，省财政配套资金588.8万元，同期市财政配套资金仅为30万元，占国家资金的0.37%，各项目县市用于该项目的配套资金更是微乎其微，致使搬迁效果达不到预期目标，部分搬迁群众难以稳定脱贫致富。

三、非贫困县的扶贫开发是建设社会主义新农村的重要任务

对当前我市非贫困县贫困状况形势的判断，可用两句话来概括：扶贫工作有成效，任务依然十分艰巨。第一，非贫困县的贫困人口缺乏关注，得不到应有的扶持，导致一些地方农村基础设施落后，欠账较多。“十五”期间十个非贫困县得到的扶贫资金60314万元，平均每个县每年1206万元（含信贷扶贫资金年平均412万元，扣除后仅为794万元），与同期四个贫困县年平均4612万元相比较，每年少3千多万元的投入。第二，扶贫投入的成本提高，未脱贫人口居住的区位更为不利。随着农村劳动力大量外出务工，建材物资价格和人工工资上涨，造成难以组织受益群众投工投劳和建设成本增加，今后扶贫开发工作难度更大。第三，减贫速度减缓，返贫问题已成为巩固温饱过程中遇到的一个严重障碍。如2002年，全市有10万贫困人口越过了温饱线，却又有9.15万人返贫，造成当年净越温人口仅0.85万人；第四，目前非贫困县中需要扶持的贫困人口规模还不小，没有解决温饱和低收入人口仍有46.22万人，解决温饱和巩固温饱的任务仍很重。

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。新农村建设的重点和难点都在贫困地区和贫困人口，对贫困地区如何建设社会主义新农村，各级各部门思考得比较多，在投入上给予重点扶持和倾斜，但非贫困县和其贫困人口的问题也是我们在建设社会主义新农村进程中不容回避的问题。

*市在建设新农村过程中，开展以“四在农家”为载体的创建活动，并在试点的基础上逐步向全市推广，力争在“十一五”期末使全市80%的农户受益。在试点过程中，由于贫困县各项扶贫资金投入多，通过整合受益农户投入的资金明显低于非贫困县农户的投入。而非贫困县中的绝对贫困人口数量比贫困县更多，这部分人的脱贫问题、在新农村建设过程中如何达到生产发展、生活宽余等目标，是一项十分重要的任务。从新阶段扶贫开发工作启动以来，扶贫的效益在贫困县中已日益显现出来，而站在非贫困县的角度进行分析，扶贫的范围需要拓宽，近期应延伸到非贫困县的贫困乡镇和贫困村。

四、建议意见：

㈠逐步将对贫困县的扶持转变为对贫困人口的扶持。在重视贫困县扶贫工作的同时逐步加大对非贫困县贫困群体的扶持力度，首先对非贫困县的一类重点乡镇和一类重点村比照贫困县的政策加以对待。逐步延伸到二类、三类重点乡镇和重点村，在条件成熟时直接扶持到贫困人口。

㈡拓宽扶贫的范围。在项目安排上因地制宜，以资金投入的扶贫效益为衡量标准，而不是片面强调是否贫困县。

㈢制定科学合理的扶贫资金成效评价体系。“十五”期间国家和省投入我市的扶贫资金，每个贫困县达到23060万元，每个贫困人口达到3860元，贫困农户户均达到17370元，由于资金渠道多，投向分散，扶贫的效益与资金的投入量不成正比，需要研究制定一套较为科学合理的评价体系。

㈣规范扶贫资金投向。在改变贫困农村基础设施面貌取得阶段性成果后，扶贫资金的投向应适当集中，一是重点解决贫困地区群众急需解决而长期以来又无力解决的“瓶颈”问题，二是解决提高当地农业生产效率、提高农产品商品化率方面的问题。三是注重资金的投资效益，改变过去单个扶贫项目过小，投资效益低下的状况，体现扶贫资金的示范带动效应。

㈤建立扶贫资金投入奖惩机制。对扶贫资金投资效益好、切实解决贫困人口脱贫问题的县，应实行奖励政策；对扶贫资金投资效益差，挤占、挪用扶贫资金的制定严格的处罚措施，包括暂停扶贫资金投入等。