领导干部改任非领导职务后的管理问题研究

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领导干部达到任职年龄界限从领导岗位上退下来，改任非领导职务，这是深化干部人事制度改革的需要，是贯彻落实《国家公务员暂行条例》和《干部任用条例》的需要，是解决领导干部“下”的问题的一项重要举措，它对于改善和优化干部队伍结构，推进干部队伍年轻化、知识化，增进干部队伍活力起着重要的作用。我市自实行这项制度以来，改非领导人员在干部队伍特别是领导干部队伍中的比重呈现明显上升趋势，如何加强对这部分人员的规范化管理，激活这批人才资源，有效发挥他们的作用，已成为各级党委（党组）及其组织（人事）部门亟待研究解决的一个重要课题。按照鞠部长的批示意见和部里的统一部署，从2004年6月份开始，我们在乐清、瑞安、永嘉、平阳、瓯海等县（市、区）组织部的配合和支持下，对领导干部改任非领导职务后的管理问题进行了专题调研。现将有关调研情况报告如下：

一、我市改非领导干部队伍的现状分析

对领导干部改任非领导职务的年龄界限，我市没有作出统一的规定和要求。市本级和各县（市、区）根据各自干部队伍建设的实际情况，分别作出规定，不尽相同。例如，市委规定，市直部门改非年龄正县级干部为57周岁，副县级干部为56周岁；科级干部男55周岁，女50周岁。乐清市、平阳县、苍南县规定科级干部改非年龄为男53周岁，女50周岁；瑞安市规定男53周岁，女48周岁；瓯海区规定男54周岁，女50周岁；永嘉县规定正科男54岁、女50岁，副科男53岁、女48岁。随着干部人事制度改革的不断深入，我市改非领导干部队伍迅速发展，已成为一支不可忽视的、特殊的领导干部群体。据调查统计，截至2003年年底，全市副科以上领导干部改任非领导职务的共有1094人，其中县级干部102人，占总数的9.3%；科级干部992人，占总数的90.7%；县（市、区）932人，市直单位162人。改非领导干部的人数与在职领导干部的人数比例达到1：6。从目前干部队伍的年龄结构来看，今后几年改非领导干部的人数还会有一定数量的增加，到2008年，全市改非领导干部人数预计将达到1400人。

近年来，我市通过加强思想政治工作、组织参加党委、政府的中心工作和专题调研、严格考勤纪律、委派到企业任职等途径和办法，加强了对改非领导干部的管理，作了一些探索。如平阳县委于2003年出台了《关于选派县机关、事业单位工作人员到非公有制企业任职的若干规定》，对改非后科级干部到企业任职进行了规范。但是，从总体上看，我市对改非领导干部的管理基本上还处在无序的状态，尚缺乏一套行之有效的办法，以致产生诸多问题。主要表现在以下几个方面：

1、改非领导干部脱岗离岗现象比较严重。调查发现，全市1094名改非领导干部中，正常上班的为481人，占总数的44%；偶有上班的为370人，占33.8%；脱岗离岗的为243人，占22.2%。这说明有近六成的改非领导干部没能正常上班，没能认真履行岗位职责。平阳县在137名改非领导干部中，有102名干部不能正常上班，而且在这部分人员中有半数以上干部没有固定的办公场所，有约70%的干部没有列入单位考勤考绩、没有具体的工作任务。乐清市有44.3%的改非领导干部到非公有制企业帮助工作或自主创办第二职业，还有25.7%的干部在家休息。调查还发现，除了少数干部以患病治疗或外出学习等原因办理了请假手续外，多数干部脱岗离岗时没有办理有关手续，也没有向组织说明情况，个别干部甚至长期去向不明。改非领导干部在编不在岗，不仅影响了在职干部的工作积极性，也影响了单位对在职人员的规范化管理。

2、作用得不到有效发挥，造成人才资源浪费。大部分改非领导干部在领导岗位上工作多年，工作经验丰富，领导组织协调能力强，思想政治觉悟高，有的同志还精通业务，甚至有一技之长，是一笔难得的财富。但是，目前我市还没有对改非领导干部的岗位职责和工作任务作出明确规定和要求，其作用没有得到很好的发挥，对这批特殊的干部人才资源没有进行有效的开发利用。大部分单位领导碍于情面没有象在职干部一样给他们安排具体工作，个别单位也只是安排一些临时性的工作，致使改非领导干部显得无所适从，无事可做，一些干部干脆就另谋职业，直接导致了干部人才资源的浪费。

3、长期占用编制职数，影响了公务员队伍建设。改非领导干部不仅在整个干部队伍中所占的比重比较高，而且他们距离退休长的达9年之久，短的也有2、3年，这样就长期占用了一定数量的公务员编制。经过几次机构改革以后，我市对各单位的公务员编制职数控制比较严，大部分单位人员比较紧张，一些单位公务员编制本身就比较少，个别单位甚至只有几个编制职数，改非领导干部对编制职数的长期占用，使得一些单位无法新录用公务员，出现高龄化现象，官多于兵，缺乏真正干事的人，个别单位只好临时借用或聘用人员帮助工作，直接影响了公务员队伍建设。如，乐清市交通局总共只有15个公务员编制，但改非领导干部就占了三分之一；瓯海区政法委共有6个公务员编制职数，其中领导职数3个，改非领导干部占用2个，剩下仅1名干事。

二、影响改非领导干部队伍监督管理的主要原因

领导干部改任非领导职务后产生的这些问题，原因是多方面的，既有政治上的，也有经济利益上的；既有思想认识上的，也有政策体制上的；既有主观的，也有客观的。主要有以下几个方面：

1、思想认识不到位，存在着种种误区。对改非领导干部这一特殊的领导群体，目前广大干部群众中存在着种种不同的认识和一些认识上的误区。一是一些干部群众认为，领导干部改任非领导职务后，也就是退居“二线”了，工作从台前退到幕后，就不用跟一线人员一样正常上班了，工作可以少做，甚至不做。二是一些改非领导干部认为，自己已是“船到码头车到站”，应该静下心来休息一下，把更多的工作留给年轻人去做，自己的工作主动性已不强；有的认为将其改任非领导职务是组织对其的不信任，思想上有一定的松懈或情绪，甚至有一定的失落感，工作热情有了较大的减退；还有的认为，自己虽然已“改非”，但影响力依然还存在，怕主动参与工作会约束新的领导班子大胆开展工作，甚至招致矛盾，于是干脆“一避了之”。三是一些领导干部认为，与改非领导干部关系难处理，工作难安排，有畏难情绪，怕给重要工作不放心，给一般工作不热心，特别是一些改非领导干部曾经是自己的老领导，拉不下面子，不便管理，往往是“睁一只眼，闭一只眼”。调查发现，95%的领导干部默许改非干部不来上班，85%的领导干部认为改非干部不来上班反而好，72%的领导干部并不希望改非干部来上班。

2、责任主体不明确，管理措施跟不上。目前，关于改非领导干部的管理权限问题还没有一个明确规定，管理的责任主体没有落实。很多改非领导干部所在单位认为，按照干部管理权限，这主要是组织部门的事，存在不想管、不愿管、不敢管的情况；而组织部门认为，领导干部改任非领导职务后，与在职的领导干部已有很大区别，他们的日常管理由所在单位负责更切实际，再加上精力限制等原因，管理很难到位，致使对改非领导干部的监督管理出现“空挡”。领导干部改任非领导职务后，福利待遇可以照享，但对他们的监督管理措施没能及时跟上，管理不严格、不科学，缺乏可操作性的办法和规定，使得一些干部有机会去搞“自留地”，从事第二职业。

3、缺乏发挥作用的平台，“出”的渠道不畅。领导干部改任非领导职务后作用没有得到有效发挥，一个很重要的原因就是缺乏发挥作用的平台，缺少发挥作用的载体，发挥作用的形式比较单一。即没能充分利用他们的优势，因人制宜，为改非领导干部设岗定责，激发他们的工作热情，也没有对他们进行有效的整合，使他们继续为温州的经济建设和社会发展服务。此外，由于缺乏提早退出的机制和鼓励措施，改非领导干部“出”的渠道不畅，一些改非干部即使符合提前退休条件，考虑到工资福利待遇等问题，一般也不愿办理提前退休手续。

三、加强对改非领导干部监督管理的对策措施

领导干部改任非领导职务是干部人事制度改革的产物。这批人管好了，是可供开发的宝贵资源；管不好，会成为人事制度改革的一大包袱。因此，各级党委及其组织部门要以《深化干部人事制度改革纲要》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员暂行条例》和干部人事管理工作的有关规定为依据，把改非领导干部纳入党政人才建设重要范畴，立足加强管理与教育引导并举，坚持原则与创新措施并举，激活这批人才资源，充分发挥他们的潜能和作用，使改非领导干部的管理走上规范化、制度化轨道。

1、统一思想，提高认识，营造加强对改非领导干部监督管理的良好氛围。改非领导干部是整个干部队伍一支不可忽视的重要力量。随着干部人事制度改革的不断深入，这支队伍不仅在数量有继续增加的势头，而且对干部队伍建设的影响力将越来越大，其监督管理工作中暴露出来的问题也将越来越突出。加强对改非领导干部的监督管理已成为当务之急。因此，各级党委（党组）及其组织（人事）部门要从讲政治的高度，从实践“三个代表”的高度，充分认识加强对改非领导干部监督管理的重要性和紧迫性，克服各种思想障碍和危难情绪，端正态度，切实把这项工作作为当前干部队伍建设管理的重要任务来抓。要通过召开座谈会、学习会、报告会，建立谈心谈话制度等，加强对改非领导干部的教育引导和思想政治工作，防止他们产生“无为”的消极思想，消除他们思想认识上的种种误区，帮助他们卸下包袱，轻装上阵，使他们树立正确的世界观、权力观、利益观。要多途径、多渠道的开展宣传工作，引导广大干部群众正确认识改非领导干部这一特殊的领导群体，使他们认识到领导干部改任非领导职务只是岗位职务上的变化，并没有退休，仍然是一名党的干部和一名国家公务员，从而为加强对改非领导干部的管理营造良好的社会舆论氛围。

2、明确职责，加强管理，构建对改非领导干部管理的正常运行机制。

一要明确管理责任，形成合力机制。改非领导干部既不同于在职领导干部，也不同于一般的公务员，更不同于退休干部，它有其自身的特殊性。因此，我们认为，对改非领导干部的管理应按照干部管理权限，由各级党委统一领导，形成以组织人事部门为主，所在单位党委（党组）为辅，纪检监察、社会保障、编委等有关单位配合实施的工作合力机制，这样才能做到管得上、管得住、管得活。组织部门主要负责改非领导干部的协调、督查、考核、奖惩、流动审查审批等工作，所在单位党委（党组）主要负责日常管理工作。

二要落实改非领导干部的岗位职责和工作任务。改非领导干部一般不参加所在单位领导班子会议。所在单位可根据工作需要，临时邀请他们列席领导班子会议；所在单位在重大决策形成前应尽量多听取他们的意见和建议，提高决策的科学性和民主性。改非领导干部在本单位履行岗位职责的，所在单位要根据工作需要和改非领导干部本人的健康状况，适当安排他们负责本单位某些方面的具体工作。改非领导干部要带头完成单位安排的工作任务，按照正常渠道反映意见和建议，支持所在单位现任领导班子做好各项工作。

三要严格管理，建立激励约束机制。组织部门要建立改非领导干部人才库，通过深入的调查摸底，全面掌握干部的基本情况、专业特长、工作能力、本人意愿、身体状况等，并在此基础上根据每个改非领导干部的特点，实行分类管理和动态管理。组织部门每年要举行一至二次改非领导干部的座谈会、报告会或学习会，宣传政治、经济形势，通报情况，听取意见和建议。对在本单位履行岗位职责的改非领导干部，要与在职干部一样，积极参加单位组织的各种学习活动，模范遵守单位规章制度，自觉参加日常考勤工作。对不遵守规章制度，无故不上班、不承担单位所安排工作的，要进行批评教育；对旷工或无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的，按干部管理权限和《国家公务员暂行条例》第74条规定予以辞退。对组织选派或个人申请从事社会经济活动的，要严格遵守派驻单位的各项管理制度，并主动同原单位的主要领导沟通，每半年以书面形式向原单位汇报思想工作情况一次。是党员的还应参加党的组织生活，履行党员的权利和义务，完成党组织分配的各项任务。所在单位要及时将他们的情况向组织部门反馈。组织部门要对改非领导干部进行年度考核，并根据考核情况作出评价，给予奖惩。

3、因人制宜，搭建平台，充分发挥改非领导干部的作用。

面对情况各异的改非领导干部，要采取统分结合、因人施任的办法，整合干部资源，积极搭建平台，充分利用他们的优势，调动他们的工作积极性，挖掘和发挥他们的潜能和作用，使他们继续为我市的经济建设和社会发展服务。

一是对工作经验丰富、组织协调能力强的改非领导干部，可组织担任“政策督导员”、“工作协理员”、“调查研究员”等工作。针对当前基层各种问题比较多、矛盾比较突出情况，可组织一批政策水平高、基层工作经验丰富、群众威信高的改非领导干部担任“政策督导员”，成立督导组，定期带领有关干部深入农村、企业宣讲党的方针政策以及新近出台的重要政策文件，了解掌握政策的落实情况，并协助、督促乡镇（街道）做好基层组织建设、土地征用、拆迁安置、劳动就业、计划生育等工作。市、县两级党委、政府每年的中心工作任务繁重，重大活动和专项工作多，如重点工程建设、轻博会、农博会、防汛抗灾、处理突发性事件等等，安排组织一些能力强的改非领导干部协助做好这些工作，不仅可以帮助在职领导干部减轻工作压力，而且还可以收到事半功倍的效果。此外，对一些理论、文字功底好的改非领导干部，每年给他们下达调研课题，要求他们围绕市、县（市、区）委中心工作和各单位业务工作，带领有关人员开展综合性或专题性调研，提出针对性意见和建议，为党委政府及领导决策提供依据。

二是对公道正派、敢于坚持原则的改非领导干部，可组织担任“行风监督员”、“巡视检查员”、“工作指导员”等工作。近年来，各部门通过转变职能、改善服务态度，行风建设取得了长足的进步。但是，如何进一步提高服务水平和办事效率仍然是一个热点问题，让一批原则性强的非领导职务干部担任行风监督员，对与群众利益息息相关的窗口服务单位（行业）进行监督，定期开展民主评议，针对存在的问题提出意见和建议，并督促被评议单位认真整改，有利于塑造“廉政、勤政、务实、高效”的机关形象，从而发挥改非领导干部在塑造行业风气方面的作用。为提高党的执政能力，巩固党的执政基础，这几年我市连续开展了一系列重大活动，如“三讲”教育、“三个代表”重要思想学习教育活动、万名干部下基层活动等。当前，万名干部下基层活动仍在进行之中，保持共产党员先进性教育活动也即将开展。为使这些活动取得良好的效果，同时又不影响各单位领导干部的主要精力，可组织一批公道正派、责任心强的改非领导干部担任“工作指导员”、“巡视检查员”。比如，在万名干部下基层活动中，可让改非领导干部进驻基层担任工作指导员，发挥引导、督导、帮助、协调的作用；在保持共产党员先进性教育活动中，可让改非领导干部担任巡视检查员或指导员，进驻单位开展指导或进行面上的巡视检查。

三是对有一定经营管理经验或熟悉党建业务的改非领导干部，可组织选派或个人申请到非公有制企业、社团社区、民办非企业单位工作。我市非公有制经济和社团社区、民办非企业单位发展迅速，但人才普遍紧缺，让一批改非领导干部到非公有制企业或社团社区、民办非企业单位工作，是发挥他们作用并符合我市实际的一条好路子。目前，一些改非领导干部自行流动到这些单位工作的情况比较多，如何变这种无序的流动为有序的、规范的流动是一个棘手的问题，也是一个敏感的问题。我们认为，对有一技之长、懂经济、善管理的改非领导干部，可到非公有制企业、社团社区、民办非企业单位等从事经营管理工作；对工作能力强、熟悉党建工作业务的，可到非公有制企业、社团担任党组织负责人或党建工作指导员等。在单位对象上，原则上要求规模较大、诚信守法，特别是是一些已建立党组织、具有较高知名度的市县重点骨干企业。改非领导干部原则上不能到离任前直接管辖的且三年内曾为其提供土地审批等服务的企业任职。在方式方法上，可采取个人申请和组织推荐相结合、用人单位和个人双向选择的办法，由所在单位书面推荐或同意，按照干部管理权限，经组织部门审核，报党委集体研究批准。改非领导干部要与原单位签订《协议书》，外出时间由单位与个人商定（时间一般为3年），期满后经原单位同意并报组织部门批准，可以回原单位。要求延长协议合同的，可重新签订《协议书》。外出期间要求中止协议，提前回原单位上班的，须报组织部门审批。在政策待遇上，改非领导干部的工资、编制、职级、待遇均予保留，行政关系不转，不影响正常的调资；不享受原单位的福利、奖金，但可享受派驻单位发放的各类福利、奖金；公用经费由财政核拨单位每年按标准核拨给原单位作为管理费。

4、疏通渠道，创新制度，建立改非领导干部“提前退出”机制。

积极探索建立改非领导干部“提早退出”机制，疏通“出”的渠道，是从根本上解决改非领导干部在编不在岗问题的一个有效办法。一是继续实施“离岗退养”制度。鉴于部分改非领导干部年龄较大、身体欠佳，无法正常履行岗位职责的情况，在改非领导干部自愿的条件下，建议组织人事部门视情况继续执行机构改革中的“离岗退养”制度。在实施这项制度时，经组织人事部门批准，可视情况为改非领导干部晋升一至三档工资或晋升一级职务。二是研究出台改非领导干部提前退休的鼓励性优惠政策措施。改非领导干部工作年限满30年的，或男年满55周岁、女年满50周岁、且工作年限满20年的，本人提出要求，经任免机关批准，可提前退休。改非领导干部办理提前退休手续时，提前退休时间距法定年龄1年以上不满3年的，增加一档职务工资；3年以上不满5年的，增加二档职务工资；5年以上的，增加三档职务工资。对到非公有制企业、社团社区、民办非企业单位任职的改非领导干部，符合提前退休条件的，鼓励提前退休。三是实行改非领导干部自愿辞职制度。改非领导干部要求离开国家机关，不再担任非领导职务的，可以向任免机关申请辞去公职。除有规定不得辞职者，任免机关应当予以批准。符合有关规定，自愿辞去公职的，办理辞职手续时，一次性发给本人8至10年基本工资的辞职补偿金。