财政局发展新农村建设资金管理调研报告

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社会主义新农村是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念。“十一五”规划用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”描绘出了一幅新农村的美好蓝图。新农村建设要解决的关键问题之一是如何筹措和有效使用资金,即新农村建设的资金来源、合理投放与有效管理问题。

一、建立多元化的新农村建设资金来源体系

为确保推进社会主义新农村建设的顺利进行,迫切需要在发挥政府财政支农投入主导作用的基础上,尽快建立起多元化的新农村建设资金来源体系。

(一)实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变,扩大公共财政覆盖农村的范围,需要加大中央与省市地方财政支农资金的投入力度中央已承诺今后中央财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年,而且新增教育、卫生、文化资金继续主要用于农村,这些都是增加支农投入的重要举措。省市财政尤其是发达地区省市财政也应当大幅度增加用于社会主义新农村建设的资金投入。必须形成一种有效机制并加强事后追踪审计,使新增财力向农业倾斜,使财政对农业的投入总量有较大幅度的提高。

(二)加快改革和创新农村金融体制,鼓励商业银行、农村信用社、邮政储蓄向农村、农业、农户提供贷款在现阶段,农户和农业企业普遍存在着金融资金的需求,但金融部门对农村信贷总规模呈逐年减少的趋势,农民储蓄在商业银行、信用社和邮政储蓄的资金被银行转移投入到农村农业之外,未能有效转化为新农村建设的资本。当然,其原因是多方面的,既有农业生产自然灾害、市场波动风险大,农户可供抵押的财产少,农村贷款分散、金融机构经营成本增加等客观原因,也有长期以来执行城市和工业优先发展战略,金融业牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的政策的惯性影响。

推进社会主义新农村建设,必须按照有利于增加农户和乡村企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求,以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标,加快改革和创新农村金融体制,引导和鼓励商业银行、农村信用社、邮政储蓄向农户农业提供贷款。

(三)农户作为农村和农业生产的最基本单位,是社会主义新农村建设的直接受益者

如何在政府的引导下,发挥农村社区集体组织和农民家庭在投入中的积极性和主动性有待探讨。

(四)鼓励和扶持各类工商业向农业、农村投资

国家诸如在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励,以吸引社会资金投向农业和农村建设;同时,可以考虑资本市场直接融资机制,促使社会资金配置到生产效率高的农业企业,满足农业企业的高成长性的大量投资需求,促进优秀的农业企业超常规、跨越式发展。

(五)继续积极争取外国政府援助性贷款、国际金融组织优惠贷款和外国商业银行贷款用于支持各地区大型农业开发项目和大型农产品加工企业。

二、科学规划、合理安排新农村建设资金的投向

建设社会主义新农村是我国现代化建设的重要历史任务,财政、金融、社会资本应当支持新农村建设,但是就某一年度或某一时期来说,其可筹集的资金总是有限的。因此,应当坚持系统分析、因地制宜、科学规划,研究各类支农资金投放的优先次序,区分近、中、远期资金安排重点投向、投资结构,分阶段解决新农村建设的资金问题。

(一)农村义务教育和农民科技培训的投资

农村税费改革后,原来作为农村义务教育重要收入来源的农村教育附加费及农业税被取消,加剧了农村义务教育经费不足的矛盾,极大地制约着农村教育事业的发展。外出务工收入是近年来许多农民家庭增收的重要因素,但由于农民文化素质低,缺乏一技之长,不能适应工作岗位的要求。因此,要优先支持义务教育和农民科技培训,提高农民的科技文化素质和岗位适应能力,加快人力资源向人力资本转变。

(二)农村居民医疗保障与农村社会救助体系投资

看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题之一。新型农村合作医疗在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担,但其自付费比例仍然很高,依然会为病人家庭带来沉重的负担,还不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。同时,应完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度,逐步提高供养、救助标准,完善救助方式。在具备条件的地区,逐步建立农村最低生活保障制度、特别是因城市建设和工矿业征地而失地农民的最低生活保障制度。

(三)保持并加大财政对粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴投资“三补贴、两减免”政策实施后,广大农民惜地种粮的积极性有所提高,应当保持财政资金“三补贴、两减免”政策的持续性、并进一步加大补贴额度。

(四)加强农村基础设施建设,改善农民的生产和生活条件投资农业是弱质产业,每年因旱涝灾害造成的直接经济损失很大,严重影响农业的可持续发展。实践证明,加强农田水利基本建设是提高农业综合生产能力非常有效的措施。近年来,农电改造、农村通讯、农村道路建设已取得实效,但与城市的差距还很大。因此,财政支农资金要继续加大对农村道路、供电、供水、通讯、小流域治理、中小型水利等基础设施建设的投入力度,提高农民生活质量,加快新农村建设步伐。

(五)加强农村生态环境保护、生态恢复和水土保持等投资

这些年来,我国农村生态环境质量呈现逐年下降趋势,城市工业化所产生的污染物肆意排放,污染后果逐渐影响到了农村生态的平衡健康发展。同时,农药、化肥等农用化学品的过度施用、畜禽粪便、随意屠宰、畜牧业的废物排放、秸秆焚烧、生活污水、露天厕所、垃圾污染等,使农村的生态破坏日趋严重,农村生态系统呈现由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势。村容村貌与农村污染处理设施的建设密不可分,需要国家财政资金的支持。

三、推动管理制度创新,提高新农村建设资金使用效果

从历史经验和现实状况来看,新农村建设要开好头、起好步,必须解决诸如资金截留、挪用或者浪费、改善农村信用环境、确保农民收入稳定提高、有限的建设资金发挥最大的效益的问题。

(一)实行直接集中支付方式,保证财政支持“三农”资金足额、安全、及时到位

目前,中央财政转移支付的路径、资源配置方式、资金使用管理低效。财政涉农补助资金由各部门发放,普遍存在着相互掣肘、推诿扯皮、挤占、挪用、截留的现象。由于资金管理程序不到位、补助对象审查不严密,虚报冒领、“权力寻租”等问题常有发生。财政涉农资金管理方式改革的思路可以考虑:凡是财政安排、直接发给农民的补助资金,都采取直接集中支付的方式,以减少资金的中间运行环节。通过金融机构作为支付的桥梁,形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨迹。目前挤占、挪用全国财政支农资金的,90%以上发生在县乡两级,而直接集中支付则能克服账户多、资金分散、运行环节复杂的弊端。

(二)建立财政支农专项资金绩效评价体系

促进财政由政府包办型向市场型和效益型财政转变,财政支出的管理职能由原来的财政资金分配拓展到对资金监督约束上来,促进专项资金使用管理的科学化和效益化。通过进行绩效评价,对支农专项资金的使用实行约束与激励,根据掌握的资金使用信息,对其投入成本和产生的效益进行科学衡量和比较,从而判断专项资金管理水平和效益,强化财政支出的监督手段,引导和规范财政支出管理行为。

(三)探索改善农村信用环境的有效措施,吸引金融机构资金回流

商业银行不愿涉足农村投融资业务,从县以下层面退出乃至农村信用社网点撤并,大量信贷资金从农村流出,其主要考虑是自然风险、市场风险和农民信用风险太高。为此,应当加强社会征信系统建设,开展“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”的评定工作,增强全社会信用意识,倡导诚实守信,坚决依法惩治逃废债行为,营造良好的金融环境;通过提供财政贴息或支持贷款担保等措施,鼓励保险公司积极开办农业贷款保险险种,同时,尝试建立政策性农业保险制度,引导金融机构对农村种植业、养殖业、农产品初级加工业、运输业等风险较大行业贷款。

(四)承认民间金融机构的合法地位,放宽民间金融的利率管制农村企业和农户由于经济活动内容和规模不同,其资金需求也呈现多层次的特征,但我国目前以农信社为主力的农村金融机构提供的金融产品仍然停留在存、贷款等传统业务上,而且资金规模有限、结算手段落后,难以适应农村经济和农民的需要。民间金融(如私人银行、民间基金会)具有设立方便、资金使用灵活、贴近乡土等特点,应当成为国家金融体系的有益补充。因此,应该从法律上明确民间金融机构的合法地位,使亲友之间、农户之间、村办企业之间的借贷从地下转到地上;同时放宽民间金融的利率管制,吸引民间资金对农村的投入,可以解决一部分新农村建设资金问题。

(五)改革征地制度,缩小征地范围,尊重农民土地权利,允许集体土地使用权流转

当前,农村最尖锐的矛盾大多与土地问题有关。有关统计表明,60%的农民上访是因为土地问题。土地问题集中体现在大量强征农民土地上,几乎所有地区特别是经济发达地区、大中城市郊区都存在着由于强行征地造成农民“种田无地、上班无岗、低保无份”的问题,农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争的焦点。仅仅提高对失地农民的补偿标准是远远不够的,如果承认农民土地收益的合法权利,把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发,让农户以土地作为资本直接参与工业化和城镇化,分享土地增值收益,就可以为社会主义新农村建设直接提供巨额、持续的资金,提高农户自身投资能力。