财政局发展内部监督管理调研报告
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近年来，*市财政管理成功地进行了一系列的改革：财务集中核算、部门预算、政府采购、国库集中支付制度等，一些成功做法成为全区乃至全国的先进交流经验。这些财政管理的改革，与领导和全体干部锐意进取、努力创新分不开的，也是财政监督部门适应财政形势发展和变化的需要，紧紧围绕我市财政改革的中心工作，拓宽财政监督思路，创新财政监督机制，牢固树立财政监督的服务观念，把加强内部监督工作作为推进我市财政管理体制改革，构建公共财政框架的重要举措来抓。通过调整财政监督方式，从注重外部监督转向外部监督与内部监督并重转变，加强对内部科室的监督检查，规范内部管理，努力构建财政内部决策、执行、管理、监督互相分离和互相制约的运行机制。
一、开展内部检查监督检查工作情况
（一）加强日常检查，完善内部管理制度，规范业务操作行为
几年来，财政监督检查部门根据局领导的安排，对局内企业科、会计科经济建设科、债务科、政府采购管理中心、局机关总务室等12个单位的财务收支、内部管理情况进行了检查。从检查结果来看，虽然没有较大的违规行为，但仍存在一些问题：内部管理制度不完善、制度执行不严、会计基础不够规范、支出没有相应的审核制度、部份开支无领导审批手续。会计操作方面，填制记帐凭证、登记帐本不规范，会计报表编制不完整等。收费方面，20*年政府采购管理中心，没有按批复收费文件办理收费许可证，收取中标服务费5.4万元。会计科没有按规定要求办理收费许可证，实行持证收费制度，收入直接列支，没有执行“收支两条线”的规定。20*－20*年，会计科累计收取会计职称报名考试费6.7万元，没有缴入财政专户。20*年－20*年财政信息中心累计收取培训费18.3万元，没有缴入财政专户等。这问题的存在，暴露了些内部管理松懈，有关人员守法和执法观念不强的现象，是多年来没有开展内部监督检查，指出存在问题并及时要求纠正造成的结果。
检查后，以检查报告形式向局领导反映存在问题并提出各种更正意见，引起了领导的高度重视，领导班子对检查报告进行了认真研究和分析，把加强财政内部监督，规范内部管理，作为保障当前财政管理改革顺利进行，预防财政干部职工出现违纪行为，树立财政部门良好形象来抓。要求全局统一行动起来，有问题的科室对照检查出来的违规做法，制订出相应的整改措施，并认真落实。没有问题的科室，要吸取经验和教训，继续完善内部管理。
通过内部检查，也使监督人员了解和掌握内部基础管理、工作运行情况，为进一步提高内部管理和制订相关监督管理制度打下了良好基础。近年来，由财政监督检查部门负责草拟或参与制订的监督管理制度有：《*市财政监督管理办法》、《*市财务核算中心监督管理办法》、《*市财政性资金监督管理办法》、《*市财政局关于政府采购资金监督管理办法》、《*市本级预算资金拨付管理暂行办法》等。
完善各项内部监督管理措施，加强内部监督检查工作，从根本上规范内部管理行为，做到依法行政、依法管财、依法理财。依靠内部监督检查，不断推进*市各项财政改革。20*年用6个月的时间，财务集中核算工作在市本级127个行政事业单位全面实施，自治区纪委领导于20*年10月前来考察，对*市这一做法给予充分肯定，称赞财务集中核算是反腐倡廉的重大举措。由于*市财政勇于创新，监督管理机制健全，被选为全国首家国库集中支付改革的地级试点单位。
（二）围绕财政资金的科学、公平、合理分配而开展监督检查
科学安排财政性资金支出，是财政部门的一项重要任务，其中预算编制是一个关键环节。部门预算涉及单位、项目众多，编制工程复杂，因对其缺乏完善监督管理，预算编制是否科学、财政资金能否得到公平、合理的分配，难以作出正确的判断。部门预算的编制，经过时间长，通过“二上与二下”等多个环节，监督部门很难开展全面的跟踪检查，只能重点检查预算编制的标准、依据和程序的规范性。在预算编制标准、依据方面：检查预算单位的分类档次、定员定额开支标准，项目资金是否有可行性报告，并附有单位主管部门审核意见，经预算审核后所安排的项目金额是否存在超出单位申报金额的不合理情况。在编制程序上：单位上报初步方案是否经过相关业务科室初审，并签署初审意见，预算编制部门对单位上报方案的重大修改依据所在。本级财政对三区两县市的转移支付资金方面，监督其分配是否结合各地财政收入总额、财政供养人数、财政支规模、收支缺口等因素进行综合平衡，转移支付的计算方法是否科学等。通过对预算编制的有效监督，进一步完善了部门预算编制方法，提高了部门预算的合理性和科学性。*市编制部门预算的先进做法得到了上级财政部门的肯定，20*年7月在全国财政工作会议上作典型介绍，成为全国交流的先进经验。
（三）抓住社会反映财政部门的热点问题开展监督检查
政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府采购行为、发挥国民经济宏观调控作用的一项重要制度。我市于20*年初成立政府采购管理中心，实行政府采购制度。在开展政府采购初期，因政府采购制度自身的不完善，主要是在管理职能上，采购中心既是采购管理机构又是采购执行者，这种既是“运动员”又是“裁判员”角色，不利于体现政府采购的公正性，因而引起了不少单位和个人的议论，说政府采购是财政部门的“集中腐败”。为了规范政府采购行为，树立政府采购的良好形象，对重大政府采购活动，财政监督部门都派出专人进行跟踪、监督，有效地保障重大政府采购的公开、公平、公正性，进一步推进政府采购事业发展。政府采购工作一年跨上一个新台阶，取得了显著成效：20*年政府采购金额1497万元，节约资金125万元，节约率8.35％；20*年采购金额7249万元，节约资金895万元，节约率12.35％；20*年采购金额12515万元，节约资金1970万元，节约率15.74％。
（四）加强对财政资金的划拨进行监督检查，保障资金的安全运行
长期以来，财政监督多以外部监督为主，内部监督没有引起足够的重视，造成了不少“灯下黑”的现象，在财政内部出现了一些典型的违法违纪行为，如：原贵阳市财政局综合计划处女科员许杰，利用其担任预算外资金财政专户出纳兼会计等职的机会，从1997年开始，先后将财政专户资金6220万元、国债资金857.*万元、国库卷248.7万元共7325.71万元国家财政资金转入其情夫所谓的公司帐户上，给国家造成了巨额损失。
实践证明，保障财政资金的安全运行，已经成为财政内部监督的一个重要任务。对财政资金安全性监督，主要是对国库科、经济建设科、农业科和社会保障科等进行检查，着重是检查各科室资金划拨依据是否充分、审批手续是否齐全，有无超出预算乱拨款现象、科室内是否建立必要的牵制制度。在20*年的检查，发现了经济建设科在资金划拨过程中，由于经办人员操作失误，划拨出一笔资金比领导审批额多出100万元。后来，尽管这笔资金没有造成损失，但有关人员受到领导的严肃批评和处分。通过对资金运行情况的检查，发现一些问题，督促了各科室完善内部管理措施，提高了全局整体管理水平。
二、内部监督存在的问题
（一）内部监督的重要性认识不足，没有形成有效的监督机制
内部监督作为财政部门的一种预防和自我纠正的机制，其目的在于堵塞日常管理漏洞，保障财政资金的安全，其重要作用应该得到到充分认识。但在实际中，不少人认为财政部门一家亲，监督部门对其他业务科室的检查，就是一种不信任的检查，是找问题、挑毛病、整人等，从而产生了许多对内部监督检查不配合的行为。另外，开展内部监督，检查人员必须掌握大量的工作信息，需要内部各科室积极提供，如对预算检查情况方面，人大批复的预算决议、日常追加预算指标、重大资金运作、国库执行预算情况等，有关业务科室均没有及时提供给监督部门，致使监督部门无法了解情况，不能实施有效的事前、事中监督。另外，监督部门与相关业务科室的同级关系，使监督工作往往需要各分管领导的协调，造成内部监督检查工作开展得很被动，往往是一把手提出后才能开展，没有形成一种有效的、能够自觉执行的内部管理机制等。
（二）监督法律法规不完善
国家现有财政监督法规都是分散于各种法律法规中，没有形成一部完整的财政监督法律体系，造成了财政监督执法层次不高，权威性不强。由于财政监督法律立法滞后，法规体系不完整，影响了财政监督检查工作的深入开展，降低了财政监督的效力。在财政内部监督方面，法规建设更为滞后，目前仅有财政部门自身制定的《财政部门内部监督检查暂行办法》，而且该办法还主要是从监督检查的程序性方面作出规定，监督的实体性方面内容还相当贫乏，致使该办法在执行过程中的操作性不强，严重影响了财政内部监督检查工作的开展。
（三）财政监督机构不健全、监督力量不足
对于地市级以下的财政部门，由于管理体制的制约，作为财政收入主要来源的税收由税务部门组织，财政在收入方面的监督管理范围较小，监督重点在财政支出管理方面。监督范围的局限性，使财政监督没有得到足够重视，监督机构没有被作为一个重要部门来设置，导致了财政监督机构不够健全，人员配置不足的局面。有的还将监督机构作为一个摆设的架子，只配备一两个闲职人员。开展工作，因检查力量不足，也只是应付了事，很难开展有效的内部监督检查工作。没有设置专门监督检查机构的，干脆由业务管理部门履行内部监督职能，以管理代替监督，严重削弱内部监督检查的作用。
（四）内部监督观念淡薄、监督手段落后
计算机及信息技术的日益发展，已经广泛应用于财政各项管理工作中，对传统财政监督方式提出了许多新的挑战。如“金财工程”的逐步实施，财政管理的网络化，为资金的快速交易提供了便利。适应现代财政管理技术发展，加强对资金跟踪、管理、监督，成就了以“过程”为核心现代监督理念。但是，当前的内部监督观念、方法、手段还比较落后，没有充分利用内部网络技术，及时获取的效有监督信息。监督工作的积极性和主动性不高，“等、靠、要”的思想没有得到根本以改变。检查仍然是事后为主，事前、事中监督检查很少。主要是通过对业务科室的会计核算资料、预算执行结果等情况进行内部监督，获取内部相关管理信息，这种事后监督、查错防弊做法，无法充分发挥财政监有应有作用，难以适应现代财政管理的发展需要。
三、加强内部监督的思路
（一）加强内部监督，必须转变观念，提高内部监督的认识
没有认识到内部监督的重要作用，造成内部监督失效，出现了各种各样的违法违纪行为，严重影响财政部门的工作形象，损害财政改革事业。首先，财政部门作为政府的理财单位，掌握着政府巨额的财政资金，内部监督失控，损失的严重性可能更大。其次，财政部门作维护财经法纪单位，自身守法不严，执法不正，不自觉树立良好部门形象，又如何监督和管理其他单位。
当前，建立起公共财政框架，财政改革下处于关键时期，部门预算、政府采购、国库集中支付等制度的改革，使财政部门支配资金权不断前置。在资金划拨上，由传统分散支付形式变为相对集中支付模式，资金管理风险也由分散转为集中。财政部门内部管理措施不力，监督不到位，划拨资金过程中的任何的故意或失误操作，都可能造成无法挽回的损失，因而增大了财政部门的管理与责任风险。财政部门的领导，特别是一把手，要高度重视，把内部监督放到重要地位上来，强化财政内部监督检查工作，明确规定财政监督部门可以根据情况随时开展内部监督检查工作，无须领导指示后才能开展，把内部监督检查工作规范化、制度化。内部各职能科室，在加强自身管理的同时，把内部监督检查作为减少工作失误，预防出现违法违纪行为的一支警灯，作为对干部职工自我保护措施来看待，从而自觉接受内部监督，全力支持和配合内部监督检查工作。
内部监督人员要充分认识自身工作的重要性，不断提高监督工作有积极性和主动性，努力协调好各方面的监督关系。在开展内部监督检查时，要克服内部监督的“人情关”，敢于拉下面子，从严检查，切实履行好内部监督职责。
（二）加强财政监督法制建设
规范财政监督行为，提高财政监督的权威性，心必须加强财政监督立法工作。只有加强财政监督立法，明确财政监督的执法主体、执法地位、执法权限和责任、监督范围和对象，是财政监督做到依法行政、依法监督的根本所在。当前国家统一的财政监督法没有出台之前，省一级立法部门应根据本地方具体情况，制定地方性的监督法规、条例，使下级财政监督部门有一个明确执法依据，避免各地市开展监督检查的“各师各法”行为。
（三）加强内部监督，要健全财政监督机构，提高监督队伍素质
随着财政管理体制改革不断深入，财政监督管理的形势也发生了很多变化，加强内部监督检查，建立有效的内部监督约束机制，以保障财政改革稳步推进，已经成为财政内部监督的一个重要任务。财政监督人员在负责外部监督检查工作的同时，也要切实履行内部监督的重要任务。各级财政部门领导，要高度重视财政监督工作，健全财政监督机构，配备足够的监督人员。要加强对财政监督人员的理论学习，积极支持监督人员参加各级财政部门举办的业务培训，努力造就一批思想过硬、业务精通的财政监督队伍。
（四）创新财政监督模式，建立起“支、管、查”内部制约机制
根据建立公共财政体制框架的要求，建立科学的预算监督机制，以加强和完善财政管理体制为中心，建立高效的财政监督运行机制，对预算资金实行全过程、全方位进行监测、预警、检查、分析和考核。在内部监督管理方面，建立建立起“支、管、查”内部制约机制。所谓“支”就是预算编制部门按照财政综合预算和单位财务收支计划，根据预算编制政策与标准进行审核和编制部门预算。经市人大审核通过后，由国库科拨付给各部门。“管”就是由各业务科室负责资金拨付的日常跟踪管理，督促部门按批复的部门预算组织实施。“查”就是财政内部监督部门负责对财政收支情况、资金运行管理情况进行全方位、全过程的监督检查。
通过建立高效的内部制约机制，从制度上确立部门之间的权与责关系，为内部监督创造良好工作环境。
（五）加强财政内部监督，要创新监督思维
内部监督作为财政监督的重要组成部分，与外部监督的内容和目标有所不同。外部监督通过查阅被单位的会计凭证、帐本、会计报表等资料，记录、收集被检查单位财务收支中的违规证据，以对被检查单位作出处罚决定。外部监督检查多以事后检查为主，以检查出单位的违法违纪金额大小来衡量检查工作成效。而内部监督检查以财政性资金的收入、分配为主要对象，对资金动作的全过程实行跟踪、监督，维护财政资金安全的同时，保障资金分配的科学、公平、合理。内部监督必须适合财政形势发展和变化的需要，积极探索财政内部监督的新方法，把内部监督的关口前置，加强事前事中监督，提高内部监督的控制性。内部监督要与财政业务管理紧密结合起来，逐步把财政内部监督寓于业务科室日常管理中，使管理与监督紧密切结合起来，及时发现管理中出现问题，采取切实有效措施加以纠正。内部监督的成效不宜用定量的方法进行度量，以检查多少资金、违规金额、查处人数为指标，而应定性分析方法，着重评价内部监督的预防、协调、纠正等服务功能，防止内部监督目标的偏离。
（六）加强内部监督，要大力构建内部网络监督体系，提高监督实时性
计算机及网络技术正在深入应用于财政工作中，很多地方的财政部门已经建成局域网，“金财工程”在局域网基础上正进一步拓展，逐步走向完善。各种网络系统的应用，为方便开展内部监督检查提供了新的支撑平台。各科室会计核算、资金收付、部门预算编制等信息，通过内部网络进行适当的授权，使监督部门可以登陆进行查询，能够迅速了解和掌握监督对象的具体信息，增强内部监督的针对性，更好地开展事前、事中监督检查，发挥内部监督的“监测器”作用。因此，在构建内部网络体系建设时，注意搭建内部监督平台，增加监督部门的查询功能接口，使财政监督人员对相关科室的业务操作、资金运行情况进行实时性监督，提高内部监督的效果。
