民政局党内民主建设调研报告

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党内基层民主是党内民主建设的基石。推进党内基层民主建设，是发挥基层党组织战斗堡垒作用，增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力的必然要求；是增强党的创新活力、保持和发展党的先进性，巩固党的团结统一的重要保证。今年以来，面对复杂多变的严峻国际形势，应对确保国内社会和谐稳定、保持经济平稳较快发展的新挑战，要求我们把发展党内基层民主，作为增强基层党组织的活力、夯实党执政组织基础的重要任务。

*年初，全国党建研究会将《推进党内基层民主建设研究》列为年度重点课题之一，由全国党建研究会副会长于均波牵头负责，*市党建研究会为牵头单位，全国党建研究会副会长欧阳坚，顾问徐乐义、金鉴，副秘书长*，特邀研究员邵忠和、田炳臣参与指导。课题分解为11个子课题，由**等省（区）市，*、*、*、*4个副省级城市和新疆生产建设兵团党建研究会（学会）、全国党建研究会社区党建研究专业委员会、国家审计署机关党委、中国兵器工业集团公司党建研究会等21个单位分头承担。自今年6月以来，各课题承担单位开展了深入细致的调研，形成了21份子课题报告。与此同时，全国党建研究会课题组又于6、7月间到中央和*市有关部门进行了座谈和专访，并分三组赴*等省区进行了调研。整个调研期间，累计开展专题调研127次，召开座谈会33个，专访17人，发放问卷8660份。11月19日至21日课题组在*召开了课题调研成果交流会。在此基础上，几经修改完善，形成了调研总报告。

一、各地推进党内基层民主建设的主要做法

近年来，各地按照中央“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的要求，在尊重党员主体地位、保障党员民主权利、推进党务公开、营造党内民主讨论环境以及改革党内选举制度、扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式等方面，做了大量有益探索，取得了突破性进展。调研中大家一致认为，当前广大基层党组织推进党内基层民主建设的实践，为进一步开展党内基层民主建设研究提供了生动的素材，将这些好做法进行总结分析，对于推进党内基层民主建设具有重要的理论和现实意义。

（一）推进党务公开，保障党员的知情权

知情权是党员行使各项民主权利的基础和前提，而实行党务公开是保障党员知情权的重要途径。调研中我们了解到，各地根据党内法规的规定和实际情况，采取了多种有效措施，对推进党务公开进行了大胆探索和实践。综合起来主要有：

加强宣传教育，提高对党务公开重要性的认识。一是各地都把基层党组织领导班子成员作为提高认识的重点对象。通过教育培训等方式，使基层党组织领导班子成员的思想认识明显提高。二是在党员群众中大力宣传实行党务公开的必要性和重要意义。如河北省沧州市的沧县、东光、青县等地，在电视台开辟了“党务公开工作动态”专题栏目，每周一期，集中对全县基层党务公开工作情况进行及时宣传报道，形成了党员积极参与、社会各界普遍关注和支持党务公开工作的良好局面。

明确党务公开的原则和内容。各地推进党务公开的原则主要有五条：服务发展；依纪依法；真实公正；注重实效；积极稳妥。

从党务公开内容看，基本能够做到内容全面、具体。凡属党章和党内法规要求公开的内容，凡是本地区、本单位党员群众关注的重大事项和热点、难点、重点问题，除涉及党和国家机密的以外，都尽量公开，切实增强了基层党组织工作的开放性和透明度。此外，对于本地区、本单位党员、群众认为有必要公开的不涉及党内秘密的其他事项，也都如实公开。同时，各地还把党务公开与政务、村务、厂务、财务公开有机联系起来，创新和丰富了党务、政务、厂务、财务公开结合形式。如山西省运城市平陆县委坚持和推行党务、村务、财务“三公开”制度，均收到了较好效果。

党务公开的形式灵活多样。通常是采用会议、通报、通知、简报、发放文件资料、公示栏、新闻报刊、电视广播、网络公告、设立热线电话等多种形式。有条件的单位还运用电子滚动屏幕、电子触摸屏等现代科技手段进行公开。例如，长春市南湖街道社区探索通过适当的党的会议来公开，即在党员大会上，通报党组织开展工作、完成任务、加强建设等有关情况，结合社区党组织工作总结，社区干部的述职、评议等活动，让党员了解党组织的建设情况。湖南省许多基层党组织还在醒目的位置、党员和群众集聚的地方或党员服务中心设立党务公开栏。

规范党务公开的程序和时间。为保证党务公开能够按规定要求进行，各地都按照“事前公开、征求意见——决策公开、民主讨论——结果公开、接受监督”的基本程序，将党务公开工作贯穿于党内重要事务的酝酿、决策、实施、监督的全过程。

在党务公开的时间上，各地一般采取定期公开和随时公开两种方式。如山东、吉林两省的基层党组织对领导班子自身建设、年度工作目标任务、党员责任区和民主评议党员、帮扶贫困党员、特困党员包户情况等内容进行定期公开。对干部考察、发展新党员、无职党员设岗定责落实情况等内容随时公开。这两种形式确保了党务公开的务实有效。

建立健全党务公开保障机制。一是建立健全公开的监督机制。如一些地方的乡镇、街道、村党组织成立党务公开监督小组。还有很多地方从党代表、人大代表、政协委员、老干部、普通党员、群众代表中，聘请一定数量的同志担任党务公开监督员，负责对同级和下级党组织党务公开情况进行监督。二是建立健全党务公开责任追究机制，明确党务公开工作各个环节的责任人，并使党务公开考核结果与领导干部的评先、创优、奖惩挂钩。三是完善党务公开的制度框架体系。如党务公开意见建议收集办理和反馈制度、定期通报制度、文件查阅制度、信息报送制度、例会制度、监督员制度、监督检查制度、责任追究制度等相关工作制度等。

（二）改革党内基层选举制度，落实党员的选择权

调研中，大家一致认为，基层民主选举是党内基层民主最直接、最具体的体现，是衡量和判断党内基层民主发展状况的重要评价标准之一。近年来，各地贯彻落实中央精神，在党内基层民主选举上进行了积极探索，勇于创新，取得了较好效果。

改进候选人提名制度。为打破以往基层党组织负责人提名过于强调组织意图，导致党员群众意见所占权重偏低的实际情况，各地积极探索改进候选人提名工作。一是提前做好调查摸底工作，摸清广大党员的心里期盼的候选人。二是科学确定候选人条件。综合组织的考虑和广大党员群众的意愿来明确候选人的资格条件。三是把组织提名与党员或党员代表联合提名结合起来，使提名既体现选举人的意志，又发挥党组织的引导功能。如新疆生产建设兵团连队党支部民主选举普遍实行了“上级党组织提名推荐”、“基层党组织提名推荐”、“党员干部和职工群众联名推荐”、“党员个人自荐”等形式，保证了党内基层民主首先在候选人提名制度上得到体现。*市福田区在8个实行公推直选的社区党组织换届选举中，改为全部由群众联名推荐或党员自荐，把初步提名权全部交给党员群众，体现了候选人提名方式的巨大转变。

改进候选人的介绍方式。为了让选举人对候选人的真实情况有全面深入的了解，一是完善候选人所在党组织、选举单位党组织和党员代表大会主席团对候选人的介绍方式和内容。二是完善候选人自我介绍的方式，主要是组织候选人与党员的见面互动和竞选演讲，以减少选举人选举投票的盲目性和盲从性。三是通过电视、报刊杂志、互联网、热线电话等多种方式对候选人进行介绍。如山东省东平县公路局养护处党支部使用多媒体技术进行候选人的形象展示；吉林省延吉市一些基层党组织利用互联网、热线电话等方式对候选人进行介绍。这些做法得到广大党员的认可。

改革基层党内选举制度。调研中了解到，主要有两种选举

类型：一是“两推一选”或“三推一选”。这是各地已普遍采取的模式。如吉林省截至20*年村党组织换届通过“两推一选”方式产生村党支部书记的村占90.8%。截至*年3月，上海市有1650个（占村党组织总数的89%）村党组织以“两推一选”的方式产生了新一届村党组织领导班子。“三推一选”型是在“两推一选”方式基础上加入党员自荐环节而延伸出来的做法。*市*年上半年583个应换届社区普遍采取“三推一评一选”办法，其中有495个采用了“双直选”产生领导班子，占86%。二是“公推直选”。从了解的情况来看，公推直选在各省市发展不平衡，多数省市现在还处于试点阶段，但在有些省市推进较为迅速。如20*年在山东*市社区党组织换届中实行公推直选的社区比例达到了76%。四川省20*年在村、社区党组织领导班子换届选举中“公推直选”的比例达到了86%以上(民族地区除外)。这两种模式都各具特点，较好地体现了党内基层选举制度的改革，呈现目前选举形式的多样化。此外，*年*市江北区慈城镇村党组织换届选举中实行了“海选”，湖南省长沙、衡阳、株洲、娄底等市也进行了村两委换届“无候选人一票直选”。

严格选举程序。各地的做法：一是科学设置选举程序和选举方法。如在选票设计上，候选人姓名以姓氏笔画为序排列，划票地点能够充分体现选举人的自主选择，投票方式科学合理。二是严格民主选举的组织实施、管理监督。上级党组织严格把关，对试点中出现的一些技术性问题通过规范加以解决，对基层党组织选举试点办法不断完善和细化，严格制定选举的程序、纪律、监督等规则。三是对选举程序进行公开，使广大党员清晰了解选举全过程，以便更好地行使选择权。

（三）实行民主决策，扩大党员的参与权

党员参与党内事务的决策和管理是党内基层民主的重要内容。这方面的主要做法有：

发挥党代表在民主决策中的作用。据了解，各地均建立了党代表提案制度、党代表接待日制度、党代表评议工作制度、党代表联系党员群众制度等。探索建立了代表活动保障制度。如一些试点地区对年龄较大的党代表每月给予生活补贴；对没有公职的党代表，在参加年会和闭会期间统一组织活动时，给予误工补贴。健全完善了基层党组织委员向党组织负责、党组织向党的代表大会或党员大会负责并报告工作的制度。

实行民主议事制度。各地普遍重视畅通党员意愿和党内意见诉求的表达渠道，制定和实行党组织负责人定期接访、党员意见收集反馈制度、党员议事会制度等，积极疏通和拓宽党内交流沟通的渠道，了解党员关注的有待解决的各种问题，收集有关意见、建议。如长春市朝阳区的一些社区建立了党员意见收集反馈制度。*市江岸、汉阳、蔡甸等区在社区、村实行党员议事会制度，打破了以往“村（社）中事，干部定”的固定模式。山东省泰安市东平县还在基层党组织中全面推行了“民情提案制度”。广西贺州市八步区在村一级建立由党员代表参加的议事会，20*年全区累计召开党员议事会达1356次，参与党员达1461人次，共讨论议题达1669个，形成议案1537个，最终经支委讨论形成决议1533个。

坚持民主决策制度。各地普遍做法：一是基层党组织领导班子决策时严格执行民主集中制。如内蒙古有的基层党组织规定，进行重大决策时实行“三不”，即不调查研究不决策、不征求意见不决策、不集体讨论不决策。在方案确定时，坚持集体研究讨论等。二是实行重大事项票决制。凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用，实行无记名投票表决。三是采取党员旁听制。如内蒙古、广西的一些基层党组织将近期要研究的议题向全体党员公布，党员可以通过自荐、党员联名推荐等方式进行报名，基层党组织通过随机抽取和组织选定相结合的方式确定旁听的党员。旁听的党员直接参与基层党委的议事会议，并可提出意见和建议。

加强决策执行中的信息反馈。据调查，基层党组织决策后都能基本做到定期将每一项决策，如对上级和本级党组织的重大决策、重要部署、重点工作等在基层贯彻落实进展情况进行公布，并通过建立党员代表信息反馈制度，对广大党员普遍关心的热点、难点问题的解决情况进行督促跟踪检查。

（四）加强民主监督，保证党员的监督权

调研中我们了解到，各地认真贯彻落实《党内监督条例》和《党员权利保障条例》，坚持从实际出发，大胆实践，探索创新，出台了一系列保障党员监督权的举措，党员监督权利难保障、监督作用难发挥的状况已有所改变。据中国兵器工业集团公司党建研究会的2880份问卷调查显示，73.4%的人认为本企业比较重视党内监督工作；66.4%的党员认为《党内监督条例》等法规得到较好的落实；有76.9%的党员对纪检监察机构开展的监督工作表示满意。

提升主体素质、发挥监督主体作用。各地的普遍做法，一是加强宣传教育，提高党员主体的监督意识，增强党员监督的主动性。二是畅通党员监督渠道。如保证党员检举、揭发、申诉、控告、上访渠道畅通。三是扩大党员和党代表列席上级会议范围，完善党员向党组织和党员领导干部、党代表接待询问、质询制度，尊重和保护舆论监督权利，严格落实党代表监督评议制度等。

发挥民主评议的监督作用。一是围绕基层党组织领导班子工作述职进行民主评议。如通过开党员大会、民主测评等多种形式，让党员民主评议党组织和领导班子，并将党员对党组织和领导班子的评议结果及时向党内公布。二是将评价结果与干部奖惩、任用挂钩，对领导干部形成制度约束力。如*市通州区在各乡镇推行的“双述双评”考核制度；湖南省株洲市贺市村把党员和群众的监督评议与村党组织干部的工资待遇挂钩，由党员和村民代表民主评议确定村“两委”干部的工资，在群众中产生了较好的反响。三是推行村(居)事问责制。通过召开问责会，定期向党员和群众代表通报村(居)的重要事务，接受党员和群众的质询和评议。四是探索党内监督与党外监督相结合的有效机制。邀请党员代表、离退休老干部、普通群众成立监督小组或担任监督员，对村两委换届、村场所建设、村财务管理等重大事项进行全程监督。如吉林省长春市南湖街道成立了街道“政务监督团”，监督街道、社区的党务政务、执法单位的执法行为、公共服务部门的工作情况，收到较好效果。

发挥民主生活会的自我监督作用。民主生活会制度是党内基层民主监督的主要制度和载体之一，各地均采取有效措施予以落实。一是建立会前征求意见制度。如内蒙古的一些基层党委领导班子召开民主生活会前，都提前征求本级党代表对领导班子和领导干部的意见。二是建立民主生活会的考核评价制度。主要包括会前征求意见的情况，会中的批评与自我批评情况、整改措施的落实、通报和反馈情况等。三是完善监督指导制度。上级党组织对下级党组织和领导成员情况作经常性、动态性的了解和掌握，对民主生活会整改措施的落实适时给予指导和监督。四是严格实行责任追究制度。把民主生活会的情况作为评价领导班子的重要依据；把领导干部是否参加民主生活会及在会上的表现纳入领导干部年度考核和晋升考察，以避免民主生活会流于形式。如新疆生产建设兵团基层党组织民主生活会坚持“三不开三重开”的原则，即征求意见不充分的不开，会议主题不明确的不开，实施方案未报批的不开；没有开展批评与自我批评的重开，问题找不准的重开，整改措施不具体不落实的重开。

强化监督中激励约束机制。一是逐步建立和完善奖励机制，对检举、控告重大违法违纪行为的有功人员给予表彰或奖励，并做好举报人的保密工作。二是建立监督意见反馈机制。对党员提出的问题、意见和建议，所涉及到的单位或个人必须限期予以负责的答复。三是建立责任追究制度。对侵犯党员民主权利、压制批评甚至进行打击报复或诬告陷害的行为，及时和坚决予以查处。四是建立和完善党代表履行监督职责的考核机制和激励约束机制。逐步实行党代表述职制度，对不能全面履行职责的党代表，依法予以罢免。五是加强对党组织和党员领导干部有关党内监督情况的督查和巡查。六是建立健全责任追究机制。按照分级负责的原则，层层落实监督责任制，对因监督不力而发生重大问题的要严肃追究责任。

二、推进党内基层民主建设的主要经验

从调查了解的情况看，各地在党内基层民主建设的实践中确有不少突破与创新。把这些好做法上升到理性认识，进而升华为深入推进党内基层民主建设的巨大动力，将对党内基层民主建设未来发展，有着十分重要的作用。

第一，党内基层民主建设必须坚持分层分类、稳妥有序地推进。民主本身是一定历史时期经济发展水平的产物。不同经济社会条件下，基层党员和群众对党内民主的认识不同，对民主的诉求也不尽相同。改革开放以来的实践表明，推进党内基层民主建设，必须从中国国情出发，同时借鉴世界各国的经验，尤其要注意因经济社会发展水平不同所导致的民主诉求的差异，还要注意不同基层党员群体、基层干部群体对民主内容要求方面的差异。要从试点开始渐进式推开，坚持边试点边总结，边总结边推进，避免片面追求民主的“轰动效应”和“一刀切”。

第二，党内基层民主建设必须坚持协调推进方针。一是从一般意义上讲，党内基层民主建设要与经济社会发展水平相协调，与党内外群众对党内基层民主的要求相适应。随意超前或滞后，都是与发展党内基层民主的要求相违背的。二是要与“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的总要求相协调。不能借口实现党的领导而否定民主的作用，也不能以人民民主取代党内民主，更不能否定党的领导而搞所谓的“大民主”，党内基层民主必须在党内法规制度的框架内推进。三是要注意党内基层民主建设与基层党建各项任务的总体筹划，整体推进，避免纯粹完成任务的“单打一”。

第三，党内基层民主建设必须坚持重点突破与全面推进原则。选准党内基层民主建设的突破重点，可以达到以点带面、全面发展的效果。从近几年的实践和效果看，发展党内基层民主，必须首先从改革和完善基层党内选举制度入手，真正让党员群众选择自己信得过的“当家人”。落实党员对党的组织负责人的选举权，是党内民主建设的一个核心问题。选举权是一个综合的民主权利，既体现对重要事务发表意见的权利，又体现了充分参与决策的权利，同时还体现了有效监督和制约党的领导干部的权利。

第四，党内基层民主必须与基层人民民主互动发展，带动和促进基层人民民主。以扩大党内民主带动人民民主，既是改革开放以来党内民主建设的经验，也是今后推进党内基层民主建设的方向。因此，党内基层民主要健康发展，必须实现与基层人民民主的有效对接和良性互动，防止党内基层民主滞后于社会基层民主和某些地方选的党支部书记得不到广大村民的认可与拥护。同时还要注意基层党组织主导民主进程与党员参与度不够的问题，防止单纯由党组织甚至党组织负责人主导基层民主，党员被动参与现象的出现。

三、推进党内基层民主建设存在的主要问题

总的看，经过近几年的实践和探索，各地在党内基层民主建设上发展势头是好的，且取得了显著成绩，但同时也出现了一些新情况、新问题。这些新问题的出现，在一定程度上，制约和影响了党内基层民主建设的进程。

（一）部分基层党员干部民主意识缺失，动力不足

一是部分基层干部对推进党内基层民主缺乏正确的认识。如一些人存在着“三怕”：怕驾驭不了局面会搞出乱子，怕妨碍个人行使权力，怕弄不好会有人抢了自己的饭碗。又如通过对农村信访工作的分析发现，农村信访的60％是针对领导干部的，这其中又有60％集中在农村干部的作风霸道、以权谋私等民主作风意识方面。其根源在于：有些干部习惯包揽一切，独断专行；个别新上任的村支部书记、村委会主任，属于“能人当政”，对党的规矩不太懂，对党的领导和村民自治的关系认识不准确，开展工作往往凭一己之力；还有的把民主选举作为获得权力的一种方式，认为仅仅是获得权力途径的不同，一旦当选后一切还是自己说了算，对民主作为一种新型的制度缺乏必要的认识；还有的认为基层党员水平低、素质差，搞民主也提不出意见，觉得没必要，吵吵嚷嚷干不成事，徒然添乱找麻烦。

二是一些地方党员民主权利没有落实到位，党员参与意识不强。从调研的情况看，一些基层仍沿用过去的“党组织本位”模式，致使部分党员权利落实存在的“虚泛化”。有人反映，在市场经济条件下，相当一部分党员，特别是处于困难群体的党员，既无行使党内民主权利的条件，也无行使党内民主的诉求。再加上在部分党员中长期存在着事不关己，高高挂起；人微言轻，干脆不参与；怕打击报复，怕惹事；也有的党员常常心存顾忌，害怕冒犯领导或没有领会领导意图而被指责乱掺合、瞎搅和等现象。这些思想认识上的误区，阻碍党内基层民主的发展，均导致部分党员对民主不会参与、不敢参与、不愿参与。

（二）制度不够健全，民主缺乏保障

一是制度不够健全，有的制度缺乏可操作性，有的缺乏相关配套保障措施。二是一些制度、法规滞后于基层民主实践的发展。近年来各地在探索党内基层民主建设的实践中创造出的一些新做法新经验，与现行党内制度法规在精神实质上是一致的，但有的做法与党内制度法规的某些条文发生冲突。应依据符合实际的做法与经验，对党内制度法规作出调整补充。三是一些制度要求过于繁琐，不利于基层简便快捷地工作。四是现有的一些制度没有落到实处或在实际工作中走样变形，甚至在制度的外衣下掩盖某些不民主或伤害民主的行为。如在党内基层选举工作中，有的地方过于强调组织意图，不考虑党员群众的意愿，影响甚至挫伤了一些党员的积极性。

特别需要指出的是，公推直选已经成为推进党内基层民主普遍采取的形式，但从选举过程看，选举人往往对候选人的情况一知半解，对候选人的了解、评价、质询等主要依靠候选人的竞选演讲，而在几分钟的演讲中选民也很难断定某一候选人是否具备担当党组织书记的素质与能力；由于缺乏有效的渠道，选举人往往更多地依赖情感、利益的判断。这些都需要我们在公推直选制度设计上认真思考、重视和加以解决。从各地的情况看，对于直选产生的书记，目前还是沿袭传统的管理办法，缺乏相配套的办法措施对其进行日常的管理；对于个别需要调整的书记，又往往不经广大党员认可的程序而轻易对他们进行任职调整，使直选的效果大打折扣，影响党组织在党员中的公信力。

（三）基层党内民主建设研究滞后，理论创新有待进一步深化

党内基层民主建设是基层党建工作中的一项重大实践活动，是一项长期的系统工程，它需要以较为成熟完善的理论武装头脑，指导工作。但当前对于党内基层民主建设，无论从理论认识还是实践探索的角度看，都是初步的，基本上是按传统的做法进行说明和改进操作方法，理论研究系统性、超前性和针对性不够。况且，在学术界，有的在推销西方民主理论，有的在盲目借用社会自治组织民主的研究成果，影响着党内民主建设。有学者对此发出警示，由于党内民主与社会民主在目的要求和运行基础上有着根本的不同，要注意由于理论的模糊而导致党内民主步入误区的风险。这是值得思考的。

（四）党内基层民主滞后于基层人民民主，一些基层党组织工作条例亟待修订

十七大提出要以扩大党内民主带动人民民主，但在现实政治生活中，一些地方的基层人民民主已经走在了党内民主的前面，尤其是村民自治的广泛实行对党内基层民主甚至形成了一种“倒逼”的现象。据了解，《中华人民共和国村民委员会组织法》*年试行，1998年修改完善后正式实施，运行10年后，*年村委会组织法修订已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院立法工作计划。《城市居民委员会组织条例》*年颁布后，城市居委会普遍建立，*年经过修改后正式以《中华人民共和国居民委员会组织法》颁布实施，开启了改革开放后居民自治的新篇章，而居委会组织法修订草案也已于近期上报国务院。同时，各省、市也根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国居民委员会组织法》制定了实施办法，对基层人民民主如何贯彻作了详细的规定，具有相当强的程序性和操作性。而党内基层民主建设，仅在1999年2月制定了《中国共产党农村基层组织工作条例》，并且一直沿用至今没有改动。党内基层民主与基层人民民主从制度和法规的角度比较，某些制度法规配套滞后，与丰富的实践经验相比较，调整修订相对较少，造成在程序性和操作性方面滞后于人民民主。

此外，一些地方反映推进党内基层民主的成本过高，欠发达地区的经济压力过大。如有同志反映，基层党内选举需要方方面面的支出。对选举的宣传发动、为广大党员参与投票等活动提供必要的场所、物质设备；此外，各地还为参与会议投票党员群众发放数额不等的误工补贴等等。调研中，有人反映，乡镇党委选举一次就要花费7－8万元，开一次党代会年会也要花2万元。而随着公推直选的广泛推行，对投入的干部，需要培训的管理人员等，耗时之长、人力之费，选举成本会成倍增加；党代会由五年一次改为一年一次，以及平时党代表调研视察活动的增多，推进党内基层民主所需费用还大有上升的趋势，使得地方财政负担增加，对欠发达地区财政造成较大的压力。另外，组织好整个选举工作也要花费基层干部大量的时间和精力。

四、推进党内基层民主建设的对策建议

根据调研情况和我们的研究，现就进一步推进党内基层民主建设提出以下建议：

（一）制定党内基层民主建设的中长期规划，适时出台党内基层民主建设实施纲要

要在充分总结近年来实践经验的基础上，从战略性、全局性、前瞻性的高度，把推进党内基层民主建设作为一项系统工程，制定3—5年中长期规划，适时出台《党内基层民主建设实施纲要》。其指导思想是：坚持以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，充分尊重党员主体地位，保障党员充分行使民主权利，着力健全基层党内民主制度体系，解放思想，改革创新，积极探索基层党内民主的实现形式，丰富发展基层党内民主的内容，不断增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，激发党员的内在动力。

基本框架应包括：近年来党内基层民主建设的现状分析和基本经验；正确认识党内基层民主建设面临的机遇和存在的问题；党内基层民主建设的指导思想、目标和原则、法定程序和路径，等等。通过规划的制定和实施，把基层党内民主纳入到科学发展的轨道上来。

为做好以上工作，建议由中央有关部门组织专门的调查组或督导组，深入基层调查研究，了解掌握党内基层民主建设的总体情况，指导基层党内民主建设工作，帮助基层党组织化解矛盾和解决党内基层民主推进过程中出现的各种问题，帮助基层党组织总结经验和教训。这样不仅有利于典型经验的推广，也有利于党内基层民主法规制度的与时俱进。

（二）以深入学习实践科学发展观活动为契机推进党内基层民主建设

按照党的十七大部署，在全党深入开展学习实践科学发展观活动已经展开。进一步推进党内基层民主建设，关键是找准结合点，把党内基层民主建设与深入学习实践科学发展观活动有机结合起来。一是要使广大基层党组织和党员干部认识到，推进党内基层民主建设，逐步健全完善基层组织的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，既是深入学习实践科学发展观的要求，也是深入学习实践科学发展观在基层党建的具体体现。二是要把在推进党内基层民主建设中出现的问题，作为学习实践科学发展观过程中需要解决的主要问题之一，作为今后工作的重点加以改进。三是把学习实践科学发展观与推进党内基层民主建设紧密联系起来，通过学习实践活动，搭建党员民主参与的新载体，在融合中努力做到相辅相成、相互促进。

（三）整合各方面的力量，加强党内基层民主建设理论的研究

理论建设能为推进党内基层民主的实践提供立场、观点和方法，能指明实践的条件、进程和预期效果，对于实践发展起到基础性、方向性的指导作用。科学理论，是防止由于理论的模糊而导致党内基层民主步入误区风险的重要条件，是基层党员干部迸发党内基层民主建设创造力的源泉，也是广大基层党员干部学习思考如何推进基层民主建设，弥补一些在实践操作中运作经验不足的技术性问题的必要条件。因此，深入推进党内基层民主建设，必须立足于当前党内基层民主建设的生动实践，以科学发展观为统领，系统研究党内基层民主理论问题。由此，建议中央有关部门牵头，整合各方面资源对改革开放以来我们党推进党内民主建设的新实践和新探索进行系统梳理，总结经验，明确需要探索解决的问题，规范基层的实践探索；同时，运用马克思主义的基本理论和方法，就深化对党内民主与一般民主的关系、党内基层民主与人民民主的关系、党内基层民主与民主集中制的关系、党内基层民主与服务党员以至建立健全党内激励、关怀、帮扶机制的关系，党内基层民主与党内和谐的关系等问题的理论研究。通过理论研究推进实践基础上的理论创新，从而为党内基层民主建设的实践提供强有力的理论支撑和智力支持。

（四）修订法规性的文件，进一步建立和完善党内基层民主建设的制度机制

建议中央有关部门着手修订党的基层组织工作条例，认真研究党内基层民主建设实践中突破现行法规条文的做法，对于不规范的做法加以修正，而对于法规条文规定明显滞后于党内基层民主实践的地方，应重新审视、加以修订。

在党的基层组织条例中，应包括：基层党务公开；选举的提名、规则和程序；党内情况通报和情况反映以及重大决策征求意见制度；党内帮扶、关爱和激励机制；建立党员民主监督意见反馈制度等等。

如出台单项制度，则要考虑各种制度间的衔接性问题，避免前后有矛盾冲突。同时更要注意制度的可操作性，使基层党内民主建设能够“于法周延、于事简便”。

（五）培育党员主体意识，营造推进党内基层民主的良好氛围

调研中很多同志认为，改革开放30年来，为克服中国传统文化中制约着党内基层民主推进的一些负面影响，我们党作出了长期不懈的努力。拨乱反正和“真理标准大讨论”培育了党内民主意识的氛围；科学文化知识水平的提高，优化了党内民主意识的传播渠道；市场经济的发展，形成了民主意识发展的土壤；基层民主的实践，促进了党内民主意识的崛起，等等。在此基础上，我们党更要发挥改造主观世界的优势——致力于破除封建主义残余思想在一些党员干部头脑中形成的旧观念、旧习惯。为此，建议有关部门发挥执政党宣传和现代网络媒体的优势，使党内基层民主建设的理论和实践深入人心。同时，指导和帮助党员增强主体意识，懂得和运用党章赋予的民主权利，学会用民主的方式解决党内问题，维护自己的合法权益，营造宽松、和谐的党内氛围。

一是充分利用报纸、电视台、广播电台、网络以及学术研究杂志等媒体，广泛宣传报道党内基层民主建设的实践探索活动，使广大党员干部群众多角度多渠道认识和了解党内基层民主建设，积极参与到推进党内基层民主建设进程中。采取切实有效措施，增加党员参与党内重大问题讨论的机会，如鼓励、支持基层党组织创办各种形式的“党员论坛”，在党内形成讲真话的环境氛围。

二是强化基层党组织的服务功能，包括为党员提供学习、工作、生活、文化、心理等各方面的服务；做好党内关爱工作，建立党内帮扶和表彰激励机制；要以服务凝聚党员，增强其主体意识和归属感。

三是努力营造良好的学术研究氛围，本着研究无禁区，宣传有纪律的原则，鼓励有关党内基层民主建设课题的研究探讨。要注意研究、借鉴和吸收国外政党党内民主建设的好做法、好经验，并结合我们党内基层民主建设的实际加以利用。

总之，推进党内基层民主建设，要以科学发展观为统领，坚持实践基础上的理论、制度、工作和方法上的创新，不断在尊重党员主体地位、保障党员民主权利、健全基层党内民主制度体系上取得新的突破，使党内基层民主建设更具活力并展现更为广阔的前景。