民政局发展流动群体党建调研报告

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在经济转轨和社会转型的新形势下，为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，*市在深入调查研究的基础上，从提高党的执政能力和巩固党的执政基础的高度，提出了全面开展流动群体党建工作的新要求，作为新兴领域党建纳入基层党建统筹推进范畴。这是*基层党建工作的一次重大突破，流动群体党建工作的创新理念和积极实践，为加强基层党的建设提供了崭新的空间和有力的依托。

一、流动群体党建工作命题的提出

流动群体党建(本文的流动群体主要是指具有地理区位流动或社会地位流动特征的各种社会群体，包括进城务工创业的农民工群体、大学生群体等，流动党员是流动群体的重要组成部分)是区别于固定群体党建的一种新模式，以非固定单位的“社会人”为主要对象，以区域性分块管理为组织原则，以社会化管理服务为基本手段，把“社会人”培养成“组织人”为根本要求的“非单位”党建模式。流动群体党建的核心思想是：通过党的工作把“社会人”培养成“组织人”，把“社会人”团结凝聚在党的周围。当时提出这个命题，主要基于以下三点考虑：

1、这是推动发展的需要。*作为民营经济先发地，涌现了大量新经济组织，既吸引了大量的“新*人”，又促成了为数众多的“*人”在外谋生创业。据统计，全市现有非公企业13万多家，占全市工业企业总数的98.8%，有175万多“*人”在全国各地务工经商，近300万“新*人”来*创业谋生。比如，我们*人在湖北有40多万人，其中*的就有17万人。湖北省在我们*有48万人，其中*就有5万人。据初步统计，*人在全国各地创办工业企业1.88万家，其中规模以上工业企业2960家，产值超亿元工业企业180家，创办商品交易市场240个，成立市级*商会149家。“新*人”遍布*各行各业，有76%的以进城务工为主，为*发展提供了充足的劳动力保障；“新*人”已经成为促进*城市建设与繁荣、支撑*持续发展的重要生力军。如何使这些“在外*人”和“新*人”更好地服务于*发展，迫切需要加强流动群体党建工作。因此，对*来说，加强流动群体党建工作，具有十分重要的现实意义。

2、这是凝聚人心的需要。流动群体是工人阶级和新的社会阶层人员比较集中的地方，团结凝聚其他社会阶层人员，把流动中的优秀人才集聚到党组织周围，就必须加强流动群体党建工作。“在外*人”中聚集了大批创业人才和经商能人，其中有的担任各级人大代表、政协委员等社会职务。“新*人”中聚集了大量经营管理和实用技能人才，相对学历较高、年龄较轻、素质较好。这些流动群体中的先进分子，正是流动群体党建的重点工作对象。在外*人和新*人，两者加起来500多万人的群体，集中了大量精英分子和先进分子，是巨大的党建资源宝库。因此，要从加强党的执政能力和先进性建设的高度，充分认识到流动群体党建工作的重要性，把流动群体党建工作放到重要位置抓紧抓好。

3、这是促进和谐的需要。由于户籍制度等原因长期形成的城乡二元分割，客观上难以对流动人员一视同仁、公平对待，非国民待遇、非同城待遇的情况时有发生。流动群体的流动尽管是自由的，但所带来的问题却相对集中，而且带有普遍的社会性。比如，农民工工资过低、劳动时间过长、劳动强度过高，社会保障缺乏，子女入学难，医疗缺乏保障，拖欠工资等问题，这些问题严重影响了他们的生存发展和社会的和谐稳定。对社会稳定和谐而言：一是可能失去缓解社会内部矛盾的一支重要力量，社会发展就会平添许多不稳定因素；二是将制约流动群体融入当地政治、经济和文化生活的深度，客观上减损流动群体对当地社会的贡献度；三是可能诱发各种非正常的利益团体和“自发组织”，甚至出现帮派势力，加剧社会的不可控性。因此，加强流动群体党建工作，对构建和谐社会有着十分重要的现实意义。

二、流动群体党建工作的几个特点

1、要看到流动群体党建工作对象的特殊性。与传统体制中的固定单位人相比，流动群体是一个非常特殊的群体。流动群体大致有以下特点：一是流动群体的个体经济趋利性十分明显。流动群体价值观呈现多元化，经济趋利性明显增强，对经济利益看得比较重；相反，流动群体对精神的追求和政治上的进步相对不太重视，入党愿望比较淡薄，是党员的也不愿亮明身份。二是流动群体内部的个体差异较大。具体表现在个人素质上，既有文化水平较低的农民工群体，也有高水平的柔性流动人才；在从事行业上，以制造业、建筑业、服务业为主，也有文教卫、自由职业者等；流动党员在对党的感情上，既有刻意回避组织管理的，也有有心纳入新的组织管理却又苦于缺乏途径的。三是流动群体的工作稳定性较差。他们所从事的一般是一些流动性较强的工作，所以一个地方的流动群体在数目和分布上处于动态变化之中。具体表现为“候鸟式”迁移，多为“钟摆式”和“兼业式”周期性流动。四是流动群体对党组织的认同感普遍不强。目前各地对流动群体的管理服务基本处于无序状态，加上传统党组织重制度管理、轻人性关怀，使流动群体对党组织的认同感普遍不强，党组织的吸引力普遍不高。如我市共有流出党员大约26000多名，占全市党员总数的7.5%左右。他们具有以下特点：一是人员素质相对较好。外出党员文化程度相对较高、年龄较轻、创业致富能力较强。在外出党员中，经商、办企业占53.1%，高中以上学历占26.2%(目前*市农村党员队伍中高中以上学历占16%)，45岁以下的青壮年党员占61.3%。二是流动区域分散性。*市外出党员遍布全国各个地方，其中在省外占51.9%。三是人员构成多样性。既有农村党员、复退军人和机关企(事)业单位外流人员中的党员，近年来又出现大量返乡大(中)专毕业生党员外出流动。从以上流动群体和*流动党员的特征分析，可以看出流动群体的自身特殊性和共性特点。

2、要看到流动群体党建工作的艰巨性。由于流动群体的流动性、复杂性和综合性，其党建工作与传统单位党建工作相比有明显的不同之处，需要长期不懈的努力探索。如果不从根本上去改革创新，现有状况将难以得到真正改变、难以有实质性作为，具体表现为：一是覆盖面不够。随着社会转型和市场发展，大量“社会人”频繁流动，“支部建在连上”传统党建理论的基础条件已经发生很大变化，如果党建工作仅局限于传统体制“单位”之中，显然已不能适应迅猛发展的形势需要。如何使党建工作领域从“单位”向“社会”延伸，是实现全面覆盖的必然要求。二是有效性不足。在计划经济条件下，党组织是建立在行政化的垂直隶属关系的基础之上的，表现为“以条线为主”的党的组织架构。在市场经济条件下，各类经济、社会组织不依附于某个“上级单位”，流动群体不依附于某个“固定单位”，而是按市场经济规则进行重新整合。这就需要探索一种以“区块为主”新的组织设置，弥补现有组织体制的不足，增强党建工作有效性。三是影响力不大。从“直接领导和行政控制”到“间接领导和管理服务”，流动群体党建的管理方式面临创新。在新形势下，如何依靠非权力的、社会化的管理服务方式，在流动群体中树立起党组织的“非权力性权威”，从而实现间接领导和协调管理，是流动群体党建必须调整和创新的难题。因此，面对这样一个特殊的工作领域，我们必须做好长期作战的思想准备，从流动群体的实际出发，大胆探索实践，创新工作思路，改进工作方式，拓展工作覆盖，开辟崭新天地。

3、要看到流动群体党建工作的服务性。流动群体分布在各行各业，流动群体所在组织，大多属于“两新”组织和基层组织，而这些组织中的党组织又大多不掌握行政资源、财力资源等方便开展工作的优势，流动群体党建工作如果不能为这些组织的发展服务，不能为维护流动群体的合法权益服务，不能为维护社会和谐的公共利益服务，其地位只能被“边缘化”，为流动群体所抛弃。我们知道，传统党建理论偏重于制度管理、思想教育，强调自上而下管理和服从，在制度性安排之外基层党组织、党员不能向党提出任何个性化的要求。但在市场经济条件下，制度性安排利益缺失的情况下，这种注重管理和服从的工作思维已经不适应新形势的需要，必须切实加以改变。随着政府、社会和企业职能的分离和变动，越来越多的“单位人”转换成“社会人”，有的还成为纯粹的“经济人”。这就更加需要坚持以人为本，强化服务意识，寓教育、管理于服务之中，通过以人性化的关怀服务，把党员和群众凝聚到党的周围。因此，流出地和流入地要联合起来，改变传统的工作方式，树立“服务第一、管理第二”的理念，逐步形成流入地为主、流出地为辅的管理服务新格局。

三、流动群体党建工作的基本思路

按照“运行联动化、组织网格化、服务人性化、载体品牌化、整合社会化”的要求，以流动群体为主要对象，以区域性分块管理为组织原则，以社会化管理服务为基本手段，通过党的工作把“社会人”培养成“组织人”，把“社会人”团结凝聚在党的周围。

(一)运行机制联动化。这是实现流动群体党建有效对接的机制保证。按照以流入地党组织为主，流出地党组织和流入地党组织共同管理的原则，加强跨省、市、县合作，强化流出地和流入地党组织的共同责任，改变地域之间、城乡之间相互隔离的工作状态，加强联系沟通，互相协调配合，共同做好流动群体党建工作。

(二)组织体系网格化。这是实现流动群体党建有效覆盖的组织基础。要打破固定单位党建的组织管理模式，形成以“区块”为组织设置基础，以综合党组织为领导核心，各类组织和党员共同参与的，跨地理区位、跨所有制、跨行业、跨部门、跨隶属关系的新型组织形态，实现全面覆盖，做到哪里有群众，哪里就有党的工作。

(三)管理服务人性化。这是实现流动群体党建有效凝聚的根本保证。要改变传统的教育管理方式，坚持以人为本，把服务放在第一位，大力推进服务中心(站点)建设，从党员实际需求出发，科学设置服务载体，拓宽服务内涵，提供有效服务，维护合法权益，以服务渗透管理，以关怀实现凝聚，把各类先进分子集聚在党的事业中来。

(四)载体措施品牌化。这是实现流动群体党建有效影响的重要推手。要按照“工作主题化、主题载体化、载体具体化”的要求，注重党建品牌建设，不断丰富主题内涵，创新载体措施，大胆探索实践，集中解决重点难点问题，形成具有本地特色的经验做法，树立一批“叫得响、推得开”先进典型，以点带面向纵深推进。

(五)资源整合社会化。这是实现流动群体党建有效推进的重要途径。要通过着力完善资源整合机制，改造资源整合流程，统筹发挥行政资源、市场资源、社会资源、党组织资源、信息资源、网络资源等作用，实现网络内外资源更广泛、有效直接地整合利用，并聚焦到提高流动党建工作的有效性上来，聚焦到服务流动群体上来。

四、加强流动群体党建工作的对策建议

(一)运行机制上—实行联动化的合作方式，有利于形成流动群体党建双向互动的新格局。

在运行机制上，基本方针是“以合作求发展”。流动群体党建工作涉及面广、政策性强、工作难度大，必须树立“全国一盘棋”理念，建立完善城乡一体化、区域一体化的流动党员教育管理新机制，实行“双联双管”，建立纵横联系，做到开放协调、兼容并包，实现一视同仁、平等对待，形成双向互动、共同管理的工作格局。

第一是实行双联双管机制。按照《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》要求，在认真履行流出地党组织各项职责的同时，主动加强与流入地党组织联系与协作，实行流动党员委托协议管理，变静态管理为动态管理，变单一管理为双重管理，不断探索建立“资源共享、组织共建、活动共抓、作用共促”的流动党员双向共管模式。积极探索创新“双联双管”(省内联建、省外联管，属地主管、原地协管)的方式和途径，使流动党员无论走到哪里，都能编入党的一个组织，都能参加党的活动，都能享受党员权利，都能发挥党员作用。

第二是构建三级管理网络。鉴于大量流动党员从“单位人”转变为“社会人”的现实，打破以往流动党员由原居住地党组织管理的单一形式，建立市、县、乡三级管理网络，实行“一盘棋”管理。市级通过设立社会工作党委，负责对全市流动群体党建工作进行宏观管理和指导，制定工作制度和措施，定期检查督促。各县(市、区)成立相应的工作机构，定期研究和指导流动群体党建工作。各乡镇(街道)建立综合党组织或综合服务中心(站点)，负责流动群体具体工作。

第三是形成兼容并包格局。打破现有党组织封闭的区域界限，摈除对外来流动党员会给本党组织政治和经济资源造成损失的疑虑，主动寻找并接纳流入党员。流入地和流出地党组织应当转变观念，特别是流入地党组织要带头以开放和包容的胸襟，把流动党员作为纳入本地党员队伍建设，做到公平对待、一视同仁，实行国民待遇、同城待遇，努力做到“流入流出一个样”、“本地异地一个样”、“老乡外乡一个样”。在组织设置尤其是异地党组织设置上，打破行政区域界限，可以由流动党员比较多的县(市、区)先组建党组织，再吸收其他县(市、区)流出的党员，也可以由市里统一协调组建党组织，归口市社会党工委管理，努力做到在信息上实现互通，在资源上实现共享，在管理上实现统筹。

(二)管理体系上—实行网格化的组织方式，有利于扩大流动群体党建工作的覆盖面。

在组织设置上，基本方针是“以不变应万变”。在市场经济条件下，流动群体作为“社会人”，具有很强的流动性、社会性，那么基层党组织如何以不变应万变，把流动群体吸纳到党的事业中来。在组织工作体系设置上，建议按照“网格化、聚人心、全覆盖”为目标要求，逐步形成以乡镇(街道)或开发区为区块管理单位，以村居或社区为基本网格或次网格，以综合党组织为管理主体，以社会化管理服务为基本手段的工作格局。同时，根据流动群体分布的实际需要，坚持宜合则宜合、宜分则分的原则，在流动群体比较集中的社区、开发区、村居等建立综合党组织，负责开展特定区域内流动群体党的工作。以流入地为例，主要有以下几种基本形式：

1、依托街道或社区建立综合党组织。在流动群体相对集中的城镇住宅区、商业区、楼宇、市场等，以街道或社区为基本网格单位，建立综合党组织，把大量分散在社区内各类流动人员团结和凝聚起来。

2、依托开发区或工业园区建立综合党组织。在非公企业群比较集中的地方，按照“行业相近、地域相邻、数量适中、便于管理”的原则，以开发区或工业园区为区块管理单位，建立综合党组织，负责本区块内各类企业(包括已建立党组织和未建立党组织的)中流动群体党的工作。

3、依托乡镇或村(农村社区)建立党组织。在流动党员比较集中的农村，以乡镇或村(农村社区)为基本网格单位，主要依托党员服务中心(站点)建立综合党组织，把区块内的流动群体纳入党建工作范围。

4、依托商会或协会建立综合党组织。针对外来人员比较集中的省、市、县，依托流出地驻流入地商会建立综合党组织，建立“双向双联”机制，把相应流动群体纳入组织管理服务之中，实现同乡联同乡、同乡管同乡、同乡带同乡。

(三)工作内容上—实施人性化的服务方式，有利于丰富流动群体党建工作的新内涵。在工作内容上，基本方针是“以服务聚人心”。流动群体独立性、分散性的“雨点式”布局，使其党建工作也天然地排斥垂直式、从属式、命令式、刚性化的管理方式。各级党组织要从健全党员的服务体系和满足群众需求的工作体系入手，依托综合服务中心、党员服务中心、党员服务点等面向社会的工作平台，开展各类社会活动，以人性化的管理服务方式，更好地发挥好服务群众、凝聚人心的作用。

1、创办“综合服务中心”。社区和开发区聚集着大量新社会组织和新经济组织，成为流动群体工作、生活、学习、交往的重要场所，也是加强党的工作的重要切入点。建议以服务功能开发为重点，整合区域各类资源，建立综合服务中心，以流动群体为主要服务对象，通过开展法律咨询、就业培训、政策宣传、权益维护等措施，把他们纳入管理服务中来。综合服务中心可以挂“党员服务中心”、“职工服务中心”、“文化活动中心”、“会员服务中心”等多块牌子，并配备专职工作人员，落实工作经费和活动经费。

2、开展“自主参与型”活动。从流动群体的自身特点出发，注重“自主参与、自主活动、自主管理”，组建以党员为主体、群众共同参与的载体。比如，通过设立党员志愿者工作站、流动党员创业指导站、经营管理者沙龙、网络活动小组等，搭建各类流动人员施展才能的舞台，使流动群体中更多成员聚集到党的事业周围。这些社会化的活动，应以服务进行宣传动员、以协调进行组织整合、以指导进行管理规范，可以大大增强流动群体党建工作的活力和有效性。

3、拓宽党组织服务功能。各地要普遍加强党员服务中心(站点)建设，不断拓展服务功能、拓宽服务渠道、拓新服务方式，使之成为党的知识传播阵地、流动党员服务中心、关心帮助党员的温馨家园、联系服务群众的先锋阵地。党组织应发挥组织优势和思想政治优势，充分运用行政手段、法律手段、经济手段等，调动各方面的资源，把党的工作与流动党员的就业培训、子女教育、权益维护等结合起来，积极开展党的宣传教育和思想政治工作，把流动群体中的先进分子吸引到党内来。

(四)载体措施上—实施品牌化的拓展方式，有利于提高流动群体党建工作的影响力。在品牌建设上，基本方针是“以创新求突破”。流动群体党建工作是一个崭新的领域，更加需要以改革创新精神来谋划研究，更加需要推出新举措、创造新载体、打造新品牌、形成新合力。实施党建品牌建设，这是流动群体党建工作的重要推手，也是扩大影响面、增强凝聚力的重要途径。

1、创新主题品牌。比如，*市提出在党员中开展“向我看齐”主题活动，加强党员队伍的先进性建设，增强党员先锋模范意识。北京市围绕服务二零零八年奥运会，提出“我参与、我奉献、我快乐”主题，发动在京的流动党员积极参与到服务奥运中来。这些主题品牌，都能很好激发组织认同、党员认同和社会认同，收到较好的品牌效应。

2、创新载体品牌。如何把流动群体中的先进分子团结凝聚到党的周围，需要精心策划组织，创新载体措施，实现综合提升、纵深推进、全面提高。比如，*市提出以“活力和谐企业”建设为总载体、总目标、总抓手，得到企业主、党员和

党组织三方广泛认同，取得很好的创建效果，引起全国党建专家的关注。

3、创新制度品牌。加强流动群体党建工作，更需要从加强制度和机制创新入手，解决核心性、根本性的问题。比如，如何使流动党员经常受教育、永葆先进性，如何在流动群体中做好党员发展工作，如何落实党员主体地位等，都需要进行制度和机制创新。*市探索建立的流动党员“双联双管”机制，就是很好的制度品牌。

4、创新文化品牌。文化是组织的灵魂，能够产生强烈的思想认同和价值认同，能起到很好的凝聚人心效果。从流动群体的特殊性出发，加强流动群体党建文化的研究，创新文化载体，培植特色文化，提高文化软实力，发挥党建文化在凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会中的特殊功能。

(五)党建资源上—实施社会化的整合方式，有利于增强流动群体党建工作的推动力。在流动群体党建资源整合上，基本方针是“众人拾柴火焰高”。网格化是一种配置体制和协作机制，其实质是资源整合。一方面，综合服务中心、综合党组织作为网格资源的组成要素，是提供资源的主体；另一方面，在网格内资源整合、配置优化的效应下，流动群体是发展成果和社会资源共享的受益者。流动群体党建工作是一项庞大的系统工程，需要以社会化的方式，充分整合各种资源，解决组织支撑难、推动力不足的难题。

1、加强部门职能整合，做到工作共抓。建议在流动群体比较集中的地方，建立流动群体专门管理机构，负责流动群体工作综合指挥和管理服务。整合组织、公安、劳动、计生、教育等部门的职能优势，建立健全联席会议制度和定期通报制度，定期协商沟通，解决突出问题。把流动群体党建工作列入各级党委党建目标责任制考核的重要内容，组织部门要加强组织指导和具体协调。

2、推进党内信息化建设，做到信息共享。运用现代信息技术手段，以政府专网为依托，以党务信息管理系统为载体，完善党员信息定期更新制度，健全连接省、市、县、乡镇的党内基本信息管理网络。加强跨省、市、县的流动党员信息库建设，实行流出地与流入地的双向协查沟通，及时掌握流动党员的动态情况。

3、加强虚拟网络建设，做到资源共用。要善于借助互联网优势，综合运用远程教育网络、党建网站、手机短信平台等，通过设立网络会议室、直播课堂、视频互动、党员博客、党员信箱等各种渠道，加强虚拟网络建设，搭建网络服务平台，从而实现网络资源整合，促进联系沟通、管理服务、学习教育、共同进步。

4、实行党务人员社会化，做到队伍共建。为保证流动群体党建工作的正常开展，结合实施“一村(社区)一名大学生”计划，借鉴海外职业化“社工”经验，建立社会化的专职党务工作者队伍。具体建议：一是有别于现行机关、事业单位党的工作者，不专门设立独立编制，签订劳动合同、实行聘任管理。二是可面向高校毕业生和社会公开招聘，经专业资格考试合格后持证上岗。三是采用政府购买服务的方式，确保职业化专职党务工作者的收入不低于国家公务员，使专职党务工作者岗位具有足够的吸引力。