建设局发展工程款拖欠调研报告
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建设领域的工程拖欠款，是指发包单位（业主）在报告期末按照合同约定应当向建筑业企业支付而未支付的工程款项，包括按照合同约定应支付的工程进度款和工程竣工后应支付的工程款项。长期以来，在我国建设事业全面快速发展的同时，由于多方面因素的影响，工程款拖欠问题愈演愈烈。不仅严重影响了工程建设的顺利实施，而且严重破坏了社会经济秩序，恶化了企业交易信用环境，导致了企业拖欠农民工工资的加剧，给社会带来不稳定因素，败坏了社会风气。因此，作为政府行政主管部门，必须认真研究和思考这一问题。
一、拖欠工程款的危害
工程款拖欠问题由来已久，国家有关部门也曾采取了严厉的措施，对当时清理拖欠工程款和防止新的拖欠起到了一定作用。但由于多种原因，拖欠工程款的问题始终未能得到根治。由于拖欠工程款的日益加剧，给整个建筑行业乃至社会的经济秩序及稳定都带来了严重的危害：
1、债务链拉长，形成了大量的“三角债”。目前，一方面是建筑业企业被大量的拖欠工程款，另一方面建筑业企业又拖欠分包企业的工程款、材料设备供应厂商的购货款、农民工工资和国家税款、银行贷款。据不完全统计：截至20*年底，我县拖欠建设工程款总额近1000余万元，其中党政机关和部门拖欠工程款约520余万元，房地产开发企业拖欠工程款210余万元，二者合计占拖欠工程款70%以上，由此引发建筑业企业拖欠农民工工资约160万元。大量“三角债”的产生，引发了多头的债务纠纷，造成了社会信用关系的极大扭曲，还掩盖了因建设资金不足而盲目建设的问题，破坏了正常的社会经济秩序。同时，引发了大量拖欠农民工工资，造成农民工集体上访，群体性事件屡有发生，严重危及到了社会稳定。
2、造成国有资产严重流失，影响建筑业的改革与发展。许多企业，由于工程款被大量拖欠，只能依靠增加贷款组织生产，背负沉重的贷款利息，使企业资金周转困难，严重影响了企业生产设备的更新和技术进步，并造成企业骨干和技术人才大量流失，效益连年滑坡。
3、层层转嫁工程风险，给工程质量埋下隐患。有的建筑业企业为转嫁拖欠工程款的风险，将工程分包给技术管理水平较低的企业甚至是包工头，结果在工程施工中偷工减料，使工程质量水平大大降低，甚至留下了安全隐患。此外，由于拖欠工程款，致使许多项目难以顺利进行，出现了大量的“烂尾楼”和“胡子工程”，严重影响了投资效益的正常发挥。
4、增加了企业坏账的风险，容易滋生腐败现象。有的拖欠款几乎不能收回，遇有欠债单位倒闭、破产或经办人变更、机构解散等其他情况，欠款就更难收回，造成大量的坏账损失。因此，有的企业为了早日回收投资成本，就千方百计拉笼建设业主，投其所好，甚至进行贿赂。
二、工程款拖欠的原因分析
工程拖欠款问题的产生和恶化原因是多方面的，既有社会大环境的因素也有其自身特点。笔者认为其主要原因是：
1、建筑市场的法制不健全，解决拖欠工程款缺乏相应的法律依据。
《建筑法》第十八条第二款规定：“发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”但该法中对这类违法行为应承担何种法律责任却没有相应的条款规定。《合同法》第286条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”最高人民法院20*年6月也做出了司法解释。但目前通过司法途径解决拖欠工程款的企业很少，成功的案例也很少。加之建筑业企业不愿意打官司。许多企业担心打官司，不但会得罪当事人，还会造成一系列的连锁反映，影响今后在建筑市场上承接工程业务。其次，打官司的时间长、成本高，不仅耗费大量人力、财力等，即使胜诉在法院执行时也有很大难度。如某市*房地产开发项目，业主拖欠施工单位工程款2542万元，施工单位向法院起诉，经法院判决后仍拿不到工程款，但预售房的客户多次到市政府集会反映，市政府有关部门为稳定社会而责令施工单位无条件复工。某市*公司被另外一个市
的区政府和县交通局分别拖欠工程款7500万元、772万元，法院判决已两三年但迄今仍未得到执行。另外，政府投资工程中的公益性（非经营性）项目，按其性质不宜折价或拍卖，不适用于《合同法》第286条，目前对这部分工程如何解决拖欠工程款的问题尚无法律依据。再次，现行的法律法规缺乏对工程竣工决算的期限、方式等规定，使施工合同有关条款的订立缺乏必要的法律法规依据，造成一些工程款的合同纠纷难以判定。同时，《刑法》也缺少对债务人的刑事追究条款。个别业主不讲信用甚至钻法律和合同的空子，利用建筑业企业怕打官司的怯懦心理，故意以拖延结算时间或苛求质量有问题等方式拖欠工程款。
2、建筑市场供求关系严重失衡，企业自我保护和行业自律能力较弱。
建筑业企业属于劳动密集型行业，生产领域广阔，在大规模的经济建设中容纳了大量的就业人员。但随着农村经济的迅速发展，农村建筑队异军突起，致使全国建筑业劳动队伍迅速扩大，队伍出现严重膨胀，直接导致了建筑领域的不良竞争。许多建设项目，为了本身的利益，利用建设市场竞争激烈、僧多粥少的机会，要求施工企业垫资建设。同时，在签订合同时往往附加某些不平等条款，甚至签订“阴阳合同”，致使建筑业企业在承接工程初期即处于非常不利的弱势地位，甚至陷入难以回避的合同“陷阱”。此外，一些建筑业企业合同意识不强，往往因工程质量、工期等问题造成双方扯皮，致使工程款迟迟不能结算。行业协会的自律和保护企业的能力较弱。
3、社会信用体系不健全，缺乏有效的失信约束和惩罚机制。
市场经济是信用经济和法制经济，社会运行的基础之一是信用体系。我国由于市场经济发育不充分，市场信用交易不发达，加上国家信用管理体系不完善，相关的法律法规和失信惩罚机制不健全，导致社会上信用缺失行为盛行，反映在建设领域，加剧了拖欠款问题的恶化。
4、监督不到位，执法不够严格。
代表政府行使权力的有关职能部门没有按双向负责的原则对市场主体实施全面有效的监督。如建设主管部门对施工企业的资质、工程质量、安全、现场管理等实施了较为严格的监督，而对业主的资金到位情况缺乏有效的控制；有关审查、监督部门，对拨款不及时和拖欠工程款没有采取监控措施，只注重保护业主的利益而忽视了施工企业的利益，其监督显失公平。甚至在实际操作中，不依法办事，资金来源不落实照样审批立项。不按合同及时拨付工程款以致拖欠工程款，也没有受到法律的有效约束，为一些不法开发商和不具备资金支付能力的业主大开方便之门。
三、解决拖欠工程款的对策和措施
工程拖欠款问题的解决是一个错综复杂的问题，需要全社会各方面的共同努力。现阶段，我们应当结合整顿和规范建筑市场秩序工作，采用法律的、经济的和必要的行政手段，治标与治本相结合，对其实施综合整治。
一是要在全社会加强诚信教育，大力发展资信评估业。一方面要按照国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》的要求，加强对公民进行持久的诚实守信的道德教育，在全社会形成良好的道德风尚，带动和促进社会风气的进一步好转。另一方面，对企业、个人的信用进行评级，促进它们在经营活动中始终坚持讲信用、守信用、履行信用契约，保持良好的信用状况。建立和加快资信评估业的发展，充分发挥社会中介机构对维护社会信用秩序的监督、促进作用。
二是要完善法律法规，加大执法力度。我国的《刑法》、《民法》对恶意拖欠、逃废债务缺乏严格的惩罚措施，应该尽快进行修改，增加强制性惩罚措施，使失信者受到法律严惩，以充分发挥法律对信用关系的刚性保障作用。同时，各职能部门要依法履行职责，加大严格执法的力度。对于拖欠工程款和农民工工资的建设单位和建筑业企业，建设部门要向社会公布，并通知工商、计划、财政、国土、房产、银行等部门和机构。对不能在限期内支付所拖欠工程款的建设单位，其新建和在建的建设项目，建设部门不能为其办理规划审批、施工许可和竣工验收备案手续，房产部门不能为其办理产权登记手续；对凡存在克扣和恶意拖欠民工工资的单位，由工商行政管理部门吊销其营业执照，取消其市场准入资格；计划部门停止其工程审批立项；国土部门不予办理用地手续；
银行要将其列入信用不良单位，依法减少授信额度或者不提供授信。
三是要强化监控，杜绝资金不到位工程进入建筑市场。计划、建设部门要严格项目审批管理，对房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，要严格执行项目资本金制度，项目资本金不得低于国家规定的比例，且后续资金来源应有保障。项目资本金不足的，不批准其立项，不颁发施工许可证。要防止一些地方利用拖欠工程款掩盖建设资金不足的矛盾，搞“形象工程”和“政绩工程”。工商、建设部门要依法查处抽逃项目资本金的行为。要强化监控力度（尤其要强化银行在工程建设中的监控力度）、实施审批工程责任追究制度，杜绝资金不到位工程进入建筑市场，从根本上遏制“拖欠、垫资”等现象的蔓延扩大，从源头上防止发生新的拖欠。
四是要提高建筑市场“准入”门槛。建设部门要加强建筑市场的监管，严格执行建筑业企业市场准入和清出制度，有效控制建筑业企业数量和从业人员总数，遏制建筑市场的恶性竞争；要按照新的市场准入原则，杜绝不符合条件的企业和人员从事建筑业，从源头上控制队伍总量；清理、整顿和考核、培训现有的建筑队伍，对没有实力、不能适应现代化竞争的队伍清理分流；同时实行严格的内部行业管理体系，形成在不同层次各自进行竞争与协作的市场格局，避免资质趋同，使建筑业真正做大做强。
五是要规范企业行为，增强企业的工程风险防范意识和自我保护能力。建筑业企业要按照建立现代企业制度的要求，加快企业改革步伐，转化企业经营机制，在市场竞争中不断提升其竞争力和工程风险防范意识。在承揽工程时要进行充分的工程项目风险评估，对于资金不落实或可能不落实的项目不要盲目承包。要增强合同管理能力，在合同中载明拨付工程进度款和竣工结算的程序、期限、方式以及发生纠纷的处理和违约责任等。要敢于运用《合同法》维护自己的合法权益，并要加强工程质量、工期等管理，防止因质量、工期等纠纷而造成拖欠工程款。同时要杜绝通过打通业主，送红包、给回扣等非法手段争夺工程，进行工程结算。只有如此才能标本兼治，遏制拖欠，才能真正把清理和整治拖欠工程款工作落到实处。
