民政局发展城市居民低保调研报告

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城市低保工作是当前我国社会保障体系的重要组成部分，是维护和保障困难群体基本生存权的一项根本措施。做好城市居民低保工作，对维护社会稳定，促进经济和社会事业健康发展起着至关重要的作用。*区自1998年开始实施低保工作以来，严格执行国家有关政策并结合地方实际做了大量的探索和实践，低保工作取得明显成效，对于解决低收入家庭的生活困难，维护全区经济社会大局稳定发挥了积极作用，但是随着经济、社会的发展，低保工作不断遇到的新情况、新问题。近期区政府办公室组织专门人员，采取随机抽样、入户调查、走访座谈的方式，对全区低保工作进行深入调查研究，重点分析工作存在的问题和原因，对今后工作提出了建议和意见，供参阅。

一、低保工作基本现状

*区辖13个乡、4个镇、1个经济开发区、1个工业园区、3个街道办事处、252个村、12个城市社区，行政区域总面积1936平方公里，总人口49.31万人，其中农村人口28.52万人,城镇人口20.79万人。城区人口分布于3个街道办事处，其中，东关办事处5.25万人，中街办事处6.24万人，西郊办事处5.57万人。我区在突出经济工作中心、狠抓“第一要务”的同时，坚持把城市低保工作作为各级各部门的一把手工程来部署，作为践行三个代表重要思想、解决群众生活困难的“民心工程”来落实，经过十年的探索和实践，已逐步建立了“条条为主、块块为辅、条块结合、双重管理”的“纵到底、横到边”的低保管理组织体系，有效的维护了低保工作的客观性和公正性，在调查中，我们感到有以下几个方面的突出特点：

1.低保审核程序化。区上在工作实践中，研究制定了一套严格的程序，具体为：个人提出申请—社区居委会调查—办事处审核—张榜公布—上报审批和低保金发放，并且对每一个步骤都作了具体的规定。区民政局、街道办事处和社区三级成立了低保对象申报审批工作民主评议领导小组，向群众公开了举报电话，全区共设置公示栏153个、举报箱46个，聘任低保工作监督员102个，审批程序全面接受社会监督，切实增强了低保透明度。

2.对象管理动态化。首先，对低保档案实行了社区、街道办事处、民政局三级管理，做到了统一档案盒、统一档案袋、统一编码和代码、统一档案柜的“四统一”。其次，坚持对低保对象进行定期核查，重点查看新批保障户是否已张榜公布、保障户领取的保障金和发放的金额是否一致、家庭经济收入是否属实等情况。通过行之有效的核查，及时填写《低保家庭情况变更表》，准确掌握各保障户家庭实际状况，对发现问题及违规现象进行快速处理，确保了低保工作健康运行。

3.管理队伍规范化。*区低保对象遍布各个街道办事处的居民小组，其中，中街办事处2866户，分布在53个居民小组；西郊办事处2977户，分布在46居民小组；东关办事处3458户，分布在56居民小组。目前，全区3个街道办事处共155个居民小组，全部设立了专门的低保管理办公室，由专人负责，各社区居民委员会、街道、区民政局都制定了工作职责，处理低保工作的日常事物，从事低保管理工作，

4.分类管理科学化。民政部门在深入调查的基础上，按照：月保障金=当地保障标准×家庭人口—家庭成员各类收入总额，并结合区民政局制定的家庭收入核算办法，科学确定低保人员的月补差标准。对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人的44户47人划定为一类人员，实行全额保障，并在156元的基础上上浮20%；对因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员划为二类，共4122户10221人，实行差额保障，人均月补差不低于110元，对失业下岗和具备再就业条件的划分为三类人员，共5425户14627人，人均月补差不高于100元。

5.资金发放社会化。*区城镇人口多，下岗职工多，尤其近年来低保户数量大幅攀升，低保工作量大面广。区上在财力十分有限的情况下，努力筹措低保配套资金，确保了低保资金按时发放，并且在20*年实现了低保金发放社会化，20*年至今共发放城市低保金5720万元，年均保障城市困难群众10237户27390人（20*年1*15户28622人、20*年9998户26774人、20*年9998户26774人）。

二、低保对象基本特征

这次调查工作中，在广泛调阅各方面有关资料的情况下，我们设计了详细的调查表，在三个街道办事处辖区的180户低保家庭，4*人进行抽样调查，通过调查分析，我区目前低保对象呈以下特征：

（一）年龄偏大。调查显示，年龄在40以上最多，占47.6％，其次是：年龄在18—40岁的占32.4％，18岁以下的未成年人占20％。由此可以看出，低保对象多数都属于中老年，是家庭生活的依靠和主要经济支撑者，他们肩负的经济负担重，承受的心理和精神压力大。（二）文化程度偏低。家庭成员文化程度低是低收入家庭的一个重要的特征。调查结果显示，文盲的占4.32％，小学文化程度的占16.1％，初中文化程度的占46.3％，高中、中专文化程度的占29.0％，大专以上文化程度的无。从低收入家庭成员的文化程度分布构成看，呈现出明显的中间高两头低的"∩"型状，小学和初中文化程度的比例高达62.4％，可见，低收入家庭成员的文化程度普遍偏低。由于低收入家庭成员的文化程度低，很难获得再就业培训的一技之长，这确实给他们重新就业带来困难，因此很少有人能找到一份稳定的工作，即便就了业，也是在一些技能要求较低、劳动强度较大的工作岗位上，所得的工资自然也不会高。

（三）从业偏少。在接受调查的家庭中，从事小商小贩、干个体的占到5.6%，在外打零工的占到70.4%，在家闲居、无业的占16.7%，零就业家庭占7.4%。调查结果显示，绝大多数低收入家庭都是在非行政事业单位工作的，其中下岗职工家庭和无业家庭占了较大比重。

（四）家庭人口偏多。就业者负担系数大。低收入家庭最显著特点是家庭人口多，劳动力人数少，就业者负担系数大。调查显示，低收入家庭户均家庭人口为2.75人。其中，1人户占2.47％，2人户占20.37％，3人户占46.3％，4人户占22.22％，5人以上户占8.64％。

三、存在的问题

近年来，随着低保覆盖面的不断扩大，低保户数量增加，低保工作中暴露的问题比较突出。

（一）资金方面的问题。近年来，低保人数逐年大副增加，规范化管理进程加快，所需资金数量不断增多，加上*区对全区一类低保户低保资金上调20%，导致区财政压力加大。同时，省级配套资金的到位不与月同步，影响到*区低保金的按时发放。

（二）管理方面的问题。

1.家庭收入难界定。全区20*年最低生活保障线是156元，但这并不是说每个低保家庭均发放给每个人156元，而是要在扣除家庭实际收入后，进行补差，家庭实际收入的核算包括失业救济金、退休金、下岗后领取的基本生活费、打零工的收入、亲友的资助等所有收入。家庭收入隐形化是近年来低保家庭收入界定的最大难题，部分人通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，而管理人员在调查中得不到相关部门的配合，银行存款、私有房产等做为公民的隐私权，民政部门无权强行查看，每个低保家庭的实际收入非常难确定。因此，对低保家庭实际收入的审定只能依靠对本人和邻居的询问，掌握的情况真实性难以保证。

2.动态管理阻力大。因低保家庭收入不固定，民政部门与社区工作者要定期跟踪随访低保家庭，以随时了解最新情况，而对低保户跟踪随访的间隔时间，根据对象性质来确定。一般对三类低保户每月随访一次，二类低保户每季度随访一次，一类低保户则是每年随访一次。实际工作中，一方面许多低保户采用种种手段逃避甚至抵制检查工作，以冒领多领低保。更有部分低保户，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为损害了自己应得的利益，从而对社区工作人员实行人身攻击，阻碍了低保工作正常有序的开展。下岗、失业、疾病等造成的贫困是暂时的，当被保者摆脱困境后，就目前低保工作的运行机制而言，退出机制反应慢是一个普遍现象。另一方面对被保者的经济收人动态情况缺乏有效的监督机制。被保者的收入包括劳动所得、投资所得、继承所得、救助所得、意外所得等，但作为主管城市低保工作的民政部门，对被保者经济收入上的动态监控缺乏有效措施，社区居民小组，也很难做到有效监控，使一部分收入高于低保线家庭不能及时推出，因而被保者的救济标准审定和“脱保”工作还存在很多困难。

3.管理队伍素质低。社区低保工作人员由临时招聘的低保专干和居民小组长组成，负责实际的入户调查、计算家庭收入和跟踪随访等工作，一方面过低的工资报酬导致社区招聘人员工作积极性不高，文化程度偏低、年龄偏大，工作人员都是平均年龄在40岁以上的家庭妇女，尽管在工作中尽心尽力但受自身素质的影响，工作效果还是不尽如人意。另一方面，没有专职人员负责，人手严重不足。各居民小组长并不是专门从事低保工作，而是身兼数职，包括计生工作、禁毒工作、未成年人思想道德教育工作等，常常是一个工作人员负责几百户低保户的跟踪随访工作，超负荷的工作量加上过低的工资报酬，以及工作人员很不稳定，严重影响工作质量。

4.流动低保户管理难。近年来，由于城市拆迁、低保户流动等因素使许多低保户已不能在原址居住，造成一个居民小组的管理对象分布在几个居民小组（或几个社区），不能适时调整，一方面给低保管理增加了难度，另一方面，容易造成低保工作中的漏洞和骗保者欺骗组织的行为。

（三）下岗职工放宽条件进入低保的问题。

随着改革的不断深入，大批的企业破产，工人失业下岗，退休人员无保障，群众上访事件频频发生。为了确保稳定，原地市两级主要领导决定让这些人放宽条件进低保，致使下岗职工基本生活保障和城镇居民最低生活保障两条线混淆不清，下岗职工把低保作为了下岗补助金。从*年—20*年，先后有原市二运司100户250人，原地建司330户720人，原市二轻系统200户250人，黄庄煤矿100户260人，原地运司600户1500人，共计3000多人都进入了低保，但随着经济的发展和国家政策对下岗职工的倾斜，其中一部分人的生活水平现已超过了低保标准，退出却十分困难。

四、加强低保工作的建议

城市低保工作是民政工作的重中之重，是我国社会保障体系的重要内容和基础工程，也是践行“三个代表”重要思想，建立社会主义市场经济，建设社会主义现代化的重要任务。它对维护社会稳定及人民基本生活权益，完善全区社会保障体系，推进改革发展，促进社会公平和稳定大局具有重要意义。

（一）抓好管理队伍建设，提高低保工作水平。目前，由于低保面的扩大，低保任务逐渐加重、工作量越来越大，建立一支素质高、作风硬的低保工作者队伍是一件迫在眉睫的大事。首先，应该给每个社区配备一名专职低保工作人员，并且适当提高工资待遇。其次，对专职人员面向社会公开招聘，要求业务素质高、政治素质强，有很高的政策水平和工作能力，又要具备体察民情、善于做调查研究和做群众工作的经验，才能保证各项民政保障及社区建设工作在基层得到有效的落实。最后，要积极运用科学管理手段，加强人员培训，建立信息化网络，熟练电脑信息化管理，以提高低保工作质量和效率。

（二）完善低保规章制度，出台*区低保管理办法。目前，*区低保管理工作仍然参照《*市城市居民最底生活保障暂行办法》进行管理，此《办法》于20*年3月，距现在已3年有余，已不适应*区低保工作的发展要求,*区在低保管理中结合区情实际已形成一些制度，比如：低保户的收入核算方法，对低保者的年龄限制、限制农转非户进入低保等，这都是*区在总结低保工作实践和学习先进县区成功经验的基础上形成的，非常适用于当前的低保工作，急需出台新的有法律效力并符合当前实际的管理办法或规章制度，以便进一步规范低保管理工作。

（三）加强低保工作动态管理。严格落实低保工作职责，加强小组长的入户访视，做到低保类别清、致贫原因清、补差金额清、家庭收入清、家庭住址清。根据低保家庭收入变化及时调整低保金，对超过保障标准的家庭及时、坚决停保，工作人员要克服畏难情绪，该退保的退保，该降低标准的降低标准，该追究责任的追究责任，针对部分申请低保人员不如实申报家庭收入情况，有的采取虚报、伪造、隐瞒、骗取低保金以及提供虚假证明的单位和责任人，依据《*市城市居民最底生活保障暂行办法》规定进行严厉处罚，打击骗保的不良行为，以维护低保政策的严肃性，使政府有限的资金切实用在需要帮助的人群身上。建议在入保时同时签订《脱保协议》，细化低保户的责任义务及相关法律责任，从制度上促使低保对象消除依赖思想，坚持自力更生，早日改善处境，走出低保范围。

（四）加强检查审查，加强对流动低保户的管理。民政局和各街道办事处要把定期检查与不定期抽查相结合，集中对群众反映问题多、矛盾深的社区进行拉网式排查。一要将骗保、人情保等违规行为彻底清除出低保；二要把徇私舞弊、假公济私的工作人员清除出管理队伍。在检查中要包括对低保户管理方面的检查和低保户资料建档方面的检查，同时要加强对流动低保户的管理。各街道办事处、各社区要相互配合，相互衔接，按居住地划分管理对象，切实做到变化随时上报，资料随月运转，进出随月更新，低保户随居住地管理。

（五）宣传引导更新观念，以再就业代替享受低保。一方面坚持正确的舆论宣传导向，新闻媒体应该进行正确的舆论宣传，改变人们的一些落后的传统观念。如低保是国家的救济，不拿白不拿，享受低保是自身无能为力的表现等。要使“主动申请低保，积极走出低保”的观念深入人心，就需要困难户对低保的性质有正确的认识，即低保不是施舍与恩赐，进低保的目的是为了能够最终走出低保，而不是永远躺在政府的怀抱里。另一方面要大力实施再就业工程，对于一些有劳动能力而申请低保的，要与劳动力市场衔接，通过介绍工作，帮他们实现再就业，坚决杜绝身强力壮的年轻人依靠低保生活，实现社会救助工作由“输血型”向“造血型”转变，从根本上帮助低保家庭脱贫。