民政局发展老年人养老调研报告

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一、*市人口老龄化及老年人养老状况

*市是一个典型的“未富先老”地区，老年人口基数大且发展速度较快。*年底在全省范围内*市率先进入了老龄型社会，相对全省2010年进入老龄型社会提前了八年。截止2006年底，全市60岁以上老年人口达到14.5万人，占全市人口总数的13.1%，而且今后每年还将以年均约5.85%的速度递增，老龄化的形势已经相当严竣。随着老年人口的迅速增长，老年人的养老问题日渐突出，而且对我市经济社会发展的影响也是多方面的。一是人口老龄化对劳动生产率的影响加大。由于大部分老年人是在“未富先老”的状况下进入老年期，一般都没有足够的积蓄，客观上需要通过再就业取得劳动报酬，用来弥补生活费用的不足，这就必然会增加社会就业和再就业的压力。二是人口老龄化使医疗和护理负担加重。老年人因健康水平和生活自理能力日益下降所造成的生活不便，既影响自身的生活质量，也带来经济上的压力，使医疗保障等问题更加突出，医疗保障、保健康复、生活照料已成为老年人的最大需求。三是人口老龄化使政府、社会和家庭抚养负担加重。一方面越来越多的老年人口退出了生产领域，一般不再直接创造物质财富，使社会的即期收入减少；另一方面老年人口的消费活动仍在继续并且还不断提高，特别是需大量消费医疗卫生资源，这样“一增一减”，必然导致政府和社会经济负担的增加。同时，随着家庭小型化趋势日益明显，人们居住方式和生活方式发生深刻变化，子女成家后自立门户、分开居住已是普遍现象；另外，由于计划生育政策的实行，持续低出生率，使不少家庭呈现“四二一”代际结构，其子女抚养老人的负担明显加重。四是人口老龄化对老年服务的需求与老年服务业发展缓慢之间的矛盾日益凸显。

近年来，*市养老事业虽有了一定程度的发展，但在整体上仍表现的较为滞后，特别是养老机构建设难以适应养老服务的需求。目前，全市共有18所养老机构1210张床位，现有床位仅占常住老年人口总数的0.0221%，约有99.85%的老年人是在家养老的。由于*市老年人口基数大、增长速度较快，仅仅依靠政府兴建养老机构是不能够满足绝大多数老年人养老需求的，解决老年人的养老问题必将依赖于家庭和社区。从我市老年人的养老意愿来看，大多数老年人不愿意去养老机构养老。家庭是老年人感情和精神的重要支柱，生活的主要场所，它给予老年人的照顾，是其他任何机构所无法代替的。无论是现在还是未来，仅靠机构养老很难满足老年人对养老服务的需求，尤其是对于我们这样一个受家庭养老传统影响较深的发展中国家，老年人现实和理想的养老方式的首选就是依托社区养老服务，在家中安享晚年。近年来，随着社区管理的逐步完善和社区各项事业的发展，社区服务开始走进老年人的生活，但目前提供的服务项目还远不能满足老年人的需求，今后随着老年人家庭的逐年增加，高龄、病残老年人的不断增多，老年人对居家养老服务的需求将不断增强，特别在生活照料和医疗方面的需求，是老年人在家养老最需要的。

二、居家养老服务的内涵及现实意义

居家养老服务是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为手段，为居住在家的老年人提供生活照料、医疗保健和精神文化生活等为主要内容的社会化养老服务，也就是在社区建立一个社会化的养老服务体系，为居住在家中的老年人开展社会化服务。建立居家养老服务体系具有以下几方面的现实意义：

一是缓解政府养老支出压力。开展居家养老服务，既能缓解政府财政压力，又能为老年人提供方便服务，是目前适合*市解决养老实际困难的有效方法。

二是与机构养老服务相比，居家养老作为一种利民、便民、亲民的养老模式，具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，也容易普及和推广，它可以用较小的成本满足老年人的服务需求。

三是符合我国传统文化和老年人的习惯。这种让老年人生活在熟悉的家庭和社区环境中接受生活照料的服务形式，承接和创新了中国传统的养老方式，也适应了老年人的生活习惯和心理特征，不仅能使老年人享受到亲情融合的家庭生活氛围，而且也满足了他们不离开熟悉的环境而享受养老服务的需求。

四是减轻家庭照料压力。随着家庭小型化和空巢家庭的出现，老人的赡养、照料逐渐成为家庭成员的沉重负担，特别是独生子女者将负责照料双方父母四个人，居家养老服务可以支持和帮助他们照料自己的父母，改善居家老年人的生活质量。此外，通过居家养老服务的政府补贴计划，可以让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到精心照料。

三、居家养老服务工作存在的困难和问题

社区居家养老服务工作是一项综合性较强的工作，涉及诸多领域。*市的居家养老服务工作目前仅仅是起步阶段，只有个别社区进行了一些探索和尝试，居家养老服务要全面铺开，还存在很多有待于解决的困难和问题：

一是宣传力度不够，没有形成良好的舆论氛围。有些部门对社区概念和社会化居家养老的重要性、迫切性认识不够，致使社会化居家养老仍处于自发的、无序的发展状态。居民群众参与社区养老的积极性不够，参与率不高。

二是养老社会化程度不够，投资主体单一，资金投入不足。社区老年福利设施由国家、集体包办，民政部门直办直管的做法还没有根本改变，福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主。开辟国家、集体、社会组织和个人等筹资渠道，以多种所有制形式发展社区养老服务业还很不够。

三是社会化居家养老工作运行机制不健全。目前虽然建立了条抓块管的管理体系，成立了各部门参与的老龄工作领导机构，但由于一些单位认识上的偏差和缺位，说起来重要，干起来不要，很难形成合力。

四是养老服务政策和资金扶持不均衡。目前政策上突出的问题就是偏重机构养老建设，对居家养老服务的重视不足，主要表现在资源分配失衡，政府给予机构照顾服务模式的政策和资金支持，远远高于给予维持老人在家独立生活的支持。目前，全市政府办养老机构投资为2110万元，占养老机构投资总额的58.9％；社会办养老机构投资为602万元，占投资总额的41.1％，政府办养老机构承担了机构养老的主要份额。由于过分倾向机构养老的发展方向，致使社区居家养老服务体系建设缺乏有力的政策和资金支持，发展相当滞后。

五是专业人才缺少。目前，社会化居家养老管理人员和服务人员整体素质不高，很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。

四、加快我市养老事业发展的对策建议

（一）强化政府主导作用，推动居家养老服务工作健康有序发展

1、建立健全居家养老服务管理体系。当前我们应顺应形势发展的需要，尽快建立起相应的居家养老服务管理体系。如在市、县级成立居家养老服务办公室，在街道和乡镇成立居家养老服务中心，在基层村、居委会成立居家养老服务站，逐级搭建起一个居家养老服务的实施网络和管理体系。各服务管理站点应建立起老年人的详细台帐，全面掌握本区域老年人的状况，主动与老年人联系，及时解决老年人的服务需求。

2、强化政府推动、引导作用。一是在资金供给上逐步改变过去那种只投入办养老机构的单一做法，采取政府补贴等形式，为享受补贴的老年人特别是那些生活困难的居家养老对象，购买养老福利服务。二是研究制定配套扶持政策，积极探索建立公共财政投入机制，逐步加大对养老事业的投入力度，优化资金投向，不断促进养老服务向多元化方向发展。如对社会办的养老机构在财政资金、用地、贷款和税收等方面给予一定的倾斜，以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。同时，多渠道筹集发展资金，合理利用福利彩票公益金、慈善、募捐等社会资金，支持居家养老服务工作的发展。三是加强各有关部门之间的协调配合，形成合力。卫生和民政部门要相互沟通，把医疗服务和居家养老服务有机结合起来，在社区层面搞好民政福利服务资源与卫生健康服务资源的整合；劳动与社会保障部门要和街道、社区协调配合，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作；文化体育部门要组织离退休人员开展文体健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利服务设施和公共活动场所要对社区老人开放，实行资源共享。各级老龄工作机构要认真履行综合协调职能，配合相关部门，积极推动居家养老服务工作的开展。

（二）组织动员全社会参与，力求服务内容广泛化

1、把社会化居家养老和规范化的社区服务结合起来。以社区服务为载体，以居家养老服务为切入点，把社区服务引入家庭，促进社区服务和居家养老的密切结合，使有限的资源发挥最大的效益，确保老年人在自己的社区和家庭安度晚年。一是服务对象社会化。针对不同类型的老年人群，提供不同层次的居家养老服务。如对高龄老人、非自理老人，对他们应以上门照料服务为主(即家务助理服务)；对低龄老人、空巢家庭老人，政府和社区组织要鼓励、提倡、支持低龄健康老人在自愿量力的前提下，参与社会发展和公益事业等。二是服务内容多样化。从老人实际需求出发，不断扩充服务内容，可从目前以求助、医疗、文化娱乐等服务为主，逐步扩展到居家帮助服务、暂托服务、医疗照顾服务、娱乐学习服务、情感慰藉服务等多种形式的服务，使不同收入的老年群体都能够根据自身的实际情况，享受不同层次的养老服务,如为高龄、非自理老人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务；为低龄、空巢家庭老人提供家务助理、出行旅游等一定项目的上门照料服务；为生活基本能自理但又需要一定照料服务的中高龄老人，可采取日间护理中心、托老所、老年康复站等服务形式；对独居老人、残疾老人等特殊群体，应按照政府救助和社会互助相结合的原则，构筑多层次、多元化、多项目的贫困救助网络等。三是加强社会化居家养老管理人员与服务人员的培养，建设专业化的工作队伍。居家养老服务队伍建设要与再就业工程对接，为本地失业人员、享受城乡低保人员和农村剩余劳动力开辟新的就业渠道。居家养老服务人员要实行培训上岗制度，可由民政部门配合劳动和社会保障部门组织实施。居家养老服务人员应具备家政服务、康复护理等专业知识。服务方式可灵活多样，应能满足老人多方面的需求，如清扫、护理、康复、入浴，以及精神方面的服务，如陪同游览、购物，陪同读书、看报、看电视，甚至是陪同聊天等服务。四是努力造就一支由社会各界参与和志愿者服务相结合的居家养老服务队伍。聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作，利用老年人同老年人容易沟通的优势，自己管理自己，自己服务自己。

2、营造市场运行机制，推进居家养老社会化、产业化进程。进一步拓宽思路，逐步改变单纯由政府、社区建设老年服务设施和服务网络的做法，制定优惠政策吸引民间资本投资兴办各类老年文化体育场所和设施，吸引各商家加盟社区服务网络，为老年人提供诸如送餐、定制服装等全方位的市场服务等，鼓励和支持社会组织参与服务和管理，推动居家养老服务走社会化、产业化之路，使老年服务业有一个较大的发展。在发展机构养老上，运用市场调节的手段，充分发挥各方面的积极性，实行投资主体多元化，动员社会力量多渠道投资兴办老人公寓、老人福利院等，使机构养老与居家养老均衡发展、互为补充，构建多层次、多形式的养老服务体系。

（三）弘扬传统美德，提倡亲情关怀

1、加强舆论宣传，弘扬中华民族传统美德，广泛开展敬老、养老、助老的道德教育。“以德治家”，强化赡养老人是每个公民的责任和义务的意识，使全社会确立家庭敬老、养老的思想，形成家庭养老的良好氛围。开展多种形式的亲情关怀活动，使居家养老的老年人体会到家庭的温暖。同时，对那些遗弃甚至摧残老人的子女，应通过传媒予以揭露，使其受到舆论的谴责，对触犯刑律的，要依法予以追究。

2、积极创造条件，为居家养老提供政策援助。对赡养老人的子女，每年可增加一定的休假；对爱老敬老的家庭予以表彰和奖励。同时，在房屋建筑设计上可考虑提供适合“两代居”的住房，或两代相邻而居的住房，便于两代人生活和照顾老人；对与老人同住的家庭买房可考虑给予一定的政策优惠支持，使广大老年人在享受家庭亲情关怀,社区养老服务的社会环境中安度晚年。