民政局整合煤炭资源调研报告

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近年来，国家高度重视煤炭行业的环境保护、安全生产、资源利用，加大了对煤炭资源在勘探、开采等方面的整顿力度，省上也先后出台了《关于煤矿整顿关闭工作有关事项的通知》等一系列政策措施，对于我们进一步整合煤炭资源，具有重要的指导意义。

一、我市煤炭资源和开发利用现状

我市属于煤炭资源贫煤地区，不丰富的资源集中分布在西北山区，分属*市和绵竹市管辖。产煤区地质构造属前*复式褶皱带中段，煤层分别赋存于二叠系上统龙潭组和三叠系上统须家河组地层中，煤种主要为无烟煤和有烟煤两种。截止20*年底，全市累计查明煤炭资源量12162万吨，保有储量2736万吨，其中*市境内1550万吨，主要为无烟煤；绵竹市境内1185万吨，主要为有烟煤。据可靠资料推算，全市尚有部分局部可采煤层的资源量未办理占有储量登记，可增加资源储量3000万吨左右，推测全市煤炭保有资源储量可达6000万吨左右。

我市煤炭资源的特点是矿床规模小，煤层变化大，地质灾害隐患多。绵竹市境内煤矿的灾害隐患以冲击地压为主，*境内的煤矿灾害隐患以高瓦斯为主。由于煤矿矿床规模小，加上历史原因，乡村办煤矿数量多，单井规模小，产量低。90年代前，我市工业用煤量小，民用煤多，产供基本平衡。90年代后，工业迅猛发展，工业用煤大幅度增加，而煤炭行业因开采深度增加，开发难度增大，采煤技术和设施改善缓慢，煤矿生产规模扩大不多，供需差距逐年拉大，我市成了煤炭供应严重不足的缺煤市。据统计，20*年全市全年工业及民用煤共计900万吨左右，其中工业用煤占到了90%以上，大致分布情况是：机械行业耗煤300万吨左右，化工行业耗煤300万吨左右，食品行业耗煤50万吨左右，建材行业耗煤50万吨左右，其它行业及民用耗煤200万吨左右。去年全市产煤180万吨左右，除了因品种调剂调外市20万吨，还外购煤炭740万吨左右。以*市为例，去年耗煤245万吨，从市外、省外调进原煤达178万吨。在今后相当长一段时间内，煤炭仍会在能源消耗中占重要地位，随着工业经济的强势发展，我市每年需从市外、省外调入的煤炭量将会在一定时期内保持800万吨左右的水平。

我市煤炭开采的历史可追溯到清朝，已有300年左右的历史。到上世纪90年代初，*市境内的14个井田，内有近200家煤矿，除天池集团、绵竹红岩煤矿、*红星煤矿三户国有企业外，其余均属集体小煤矿，再加上近几年改制，有些又成为了私营煤矿。年生产量最高达350万吨。经过十多年的治理整顿及煤炭资源枯竭等因素，到今年6月份止，全市有六证齐全的合法煤矿44家，其中：市属国有企业1家（即天池集团），绵竹市16家，*市27家；设计年生产能力185万吨,其中天池集团21万吨/年，绵竹市68万吨/年，*市96万吨/年。在44家煤矿中，单井生产能力在5万吨/年以上的仅11家，其余均为3万吨/年。煤炭生产企业有以下特点：

（一）规模小。我市的煤炭产业在全市经济总量中比重很小，全市每年产煤近年来均在200万吨左右，相对于机械、化工、食品三大支柱产业来说，就显得微不足道了。从煤矿企业自身来看，其生产能力也比较小，现有44家煤矿中，年产3万吨的达33家，占了3/4；年产10万吨以上的只有1家，部分煤矿通过整合，也只有6万吨/年的能力，且很多矿因资源枯竭，也将陆续闭坑。

（二）事故多。我市境内的煤田处于地质灾害偏多的地区，*主要是瓦斯，绵竹是冲击地压多发区域，冲击地压因其成因复杂、诱发因不清、破坏力强，目前不仅无有效的控制方法，而且连预防都比较困难。加之我市95%以上的煤矿都是乡（镇）、村办，技术力量严重不足，起点低，采掘手段工艺落后，职工技术素质较低，投入不足尤其是安全投入不足，安全设施少，致使安全事故频发，每年都发生伤亡事故，成为继道路交通后死亡最多的行业。仅今年就发生了两次比较严重的安全事故，一次是6月19日天池集团一号井煤矿发生渗水，死亡3人；一次是8月22日*双桥煤矿瓦斯燃烧，4个矿工的烧伤面积达85%以上，其中死亡一人。同时由于历史原因及一些人为因素，一部分矿井重叠开采，交叉作业，存在大量的安全隐患。

（三）资源和环保问题突出。一是由于采掘能力较低，一部分煤矿采富弃贫，采多弃少，加上矿山布局不合理，隔离煤柱增加，致使井田回采率很低，造成了本来就贫乏的煤炭资源的浪费。二是由于资源枯竭，可采煤少，有的矿又回采残煤，甚至回采保安煤柱，这无异于“虎口夺食”，增加了发生事故的可能性。三是由于缺乏统一规划、统一设计或不按设计开采，增大了地裂、地陷、崩塌、泥石流等灾害的发生量。四是因企业资金等原因，绝大数矿山都没有建排渣场或拦渣场，不论是掘进过程中的废荒渣，还是采掘中的煤矸石都随意堆放，成为泥石流的物源，一遇洪水就增大灾害的危害程度，也使下游河道变窄、堵塞，河床升高。五是一些采空区没能及时处理，不时发生地震、地陷，破坏表层的植被，甚至形成山体滑坡、泥石流隐患，既破坏了环境又形成安全隐患。

（四）负担重。我市的煤矿大部分是大办乡镇企业时贷款建起来的，经营成本高，煤炭市场忽高忽低，加之安全事故多发，部分煤矿效益较差。近两年一些煤矿通过改革，减轻了一些负担，但依然没有彻底改观。绵竹市的红岩煤矿和*市的红星煤矿已先后破产，仅存的市属企业天池集团更是困难重重，该企业现有员工近5000人，其中退休人员近2000人，由于资源枯竭，二、三号矿井已闭坑，现仅有一号井能维持生产，四号井还在建设中。年产煤由过去的近50万吨降到现在的10万吨多一点，部分产量还是靠残煤及边角余煤开采形成。为了维持企业的正常运转和消化人员，公司先后兴办了一些多种经营项目，但受资金、技术等因素的影响，均不很成功，基本处于亏损或倒闭边缘。目前公司在册的2000余职工中，能安排上岗的最多200人以内，其余人员均待岗，每月发放不足300元的生活费，企业其它方面的开支更是捉襟见肘，公司正常运转的经费没有保证。根据专家预测，公司现有的资源储量仅能维持3—5年，若一号井闭坑，企业面临的形势更加严峻。

（五）煤炭产业关系到山区乡镇可持续发展。煤炭产业虽然在全市经济总量中所占比重小，但对有关山区乡镇，尤其对*市的红白镇、蓥华镇以及绵竹市的天池乡等地经济发展、社会稳定影响较大。如果搞好整合，延长煤矿服务年限，可为乡镇持续发展寻找接替项目，实现由矿业经济向旅游、特色农业经济平稳过渡。

二、国家对煤炭产业的政策导向

煤炭作为重要的战略能源，又是一种不可再生资源，受到国家越来越多的关注，对煤炭采掘企业也提出了越来越高的要求和限制。近年来，中央、省下发了一系列文件，提出了具体要求，归纳起来最突出的有以下几条：

（一）坚决关闭不具备安全生产条件及非法开采的煤矿。国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[20*]28号）明确规定：“严厉打击无证勘查和开采等违法行为。全面查处越界开采等违法行为。坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业。”并将其作为此次整顿的重要任务。整顿关闭的重点是非法开采煤矿、布局不合理煤矿、生产能力落后的煤矿、违法组织生产的煤矿、不具备安全生产条件的煤矿、资源接近枯竭的煤矿及地方政府依法决定关闭的煤矿。省政府特别：“整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿是国务院的重大决策，是硬任务，必须坚决落实。凡未按规定予以关闭、导致发生事故的，要依据国务院有关规定，严肃追究有关领导责任……整顿关闭煤矿的目的是提高煤矿安全生产水平，减少安全事故和损失。到20*年前，使煤矿重特大事故有较大幅度下降。”省政府还召集专门会议提出要求：“各市州人民政府必须完成省政府下达的426处关闭矿井任务，确保关死关实。各市州人民政府要组织编制煤矿整顿关闭的3年、5年、10年规划……按照国务院关于3年解决小煤矿问题的要求考虑我省的煤炭生产能力和经济发展对于煤炭的需求关系。”

（二）鼓励合法煤矿通过规范整合提高和扩大生产规模。煤炭资源整合是指合法矿井间对煤炭资源、资金、技术、管理人才等生产要素的优化重组，以及合法矿井对已关闭煤矿尚有开采价值资源的整合。国发[20*]28号文件指出：“各类矿山都要按照规模化、集约化的原则进行整合，限期达到规定的最低开采规模。”其目的就是淘汰落后生产能力、改变小煤矿过多、过乱、过散的状况，进一步减少矿山数量。这次关闭、淘汰、减少矿山数量，是与整合结合起来进行，通过整合来实现减少。更符合“减少矿井个数，确保煤炭产量”的要求，使基层贯彻执行更具操作性。对于淘汰的标准，国家安全生产监督管理总局等十一部委局会《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》（安监总煤矿[20*]48号）明确提出：“20*年末淘汰年生产能力在3万吨以下的矿井，压减小煤矿数量，提高矿井单井规模，经整合后形成矿井的规模不得低于以下要求：……西南和中南地区9万吨/年。”对现有达不到最小规模标准的小煤矿，采取由大型煤炭企业收购兼并重组改造一批；小煤矿之间实施资源整合、联合重组、壮大发展一批；不具备安全生产标准和整合、改造条件的，淘汰关闭一批。力争用三年的时间完成。”省政府也明确规定：“鼓励省煤炭产业集团和其它优势骨干煤矿企业依法进行兼并、收购、改造、参与煤矿资源整合。”省经委等七个部门也要求：“按照‘整合提高一批、扩能改造一批、淘汰关闭一批’的工作思路，在2年内，重点对3万吨/年及以下的各类矿井进行全面整合与淘汰。”（川经发[20*]218号）随着时间的推移，国家还将会依据煤矿安全生产形势，不断地调整煤炭行业的产业政策，对单井生产能力的规定还会逐步提高，以实现总理“推进煤炭行业重组，加快大型煤炭基地建设和大型煤炭企业发展”的要求。

（三）通过技改扩大生产能力。省经委等七个部门要求，对“不具备资源整合条件，但煤炭储量较大或有增扩资源条件、不存在重大安全隐患的矿井，可通过扩建提高生产能力。”

（四）自然淘汰一批。国家安全生产监督管理总局提出：“煤炭资源接近枯竭且分别在20*年、20*年年底前采矿许可证到期的煤矿，采矿许可证到期后及时注销其各种证照，当年依法予以关闭。”

三、加快*煤炭产业整合的对策措施

加快煤炭产业整合不是权宜之计，更不是做花样或表面文章，对于提高煤炭产业的安全生产水平，降低事故频率，保护人民群众生命安全与社会财富，减轻各级人民政府在安全生产环境保护上的压力，提高资源利用率和服务年限、提高生产能力和规模效应等方面都具有重要作用。走整合之路是我们正确、合理和优先的选择。前不久，我们组织相关部门和*、绵竹两市到外地学习借鉴先进经验，同*、绵竹多次协商，制定了全市煤炭资源整合方案。其主要内容是：全力加快我市煤矿的资源、资产的整合进度，争取在20*年度减少6个煤矿，保留38个煤矿；20*年度减少7个煤矿，保留31个煤矿；到2009年再减少8个煤矿，保留23个煤矿；到2015年（即国家煤矿整顿的10年规划结束时），全市保有煤矿数在15—10个之间。届时，全市煤炭年产量180万吨左右，单井年生产能力最小的达9万吨，最大的达27万吨。目前，此方案已经市政府常务会议批准并上报省政府。

为了保证上述目标的实现，我们必须在具体工作中认真贯彻好以下原则：

（一）整合提高为主，技改扩能为辅。鼓励优势煤矿兼并、收购、购买有一定资源、生产规模偏小、管理水平偏低的劣势煤矿。这是一个一举几得、皆大欢喜的好事：一是符合上级要求，减少了矿井个数；二是减轻了各级政府在安全生产上的压力，矿井少了，发生安全事故的点就少了，发生的频率就减小了；三是回采率提高了，使有限的资源得到了较充分的利用，节约了资源；四是企业生产规模上去了，成本降低了，效益增加了，还可以抽出更多的资金用于安全和环保；五是各方的既得利益基本得到保护，整合方扩大了生产规模，增加了经济效益，被整合方收回了投资，务工人员尤其是那些骨干还可继续务工；六是矿井数减少，但单井生产能力提高，年产量可以保证少减甚至不减；七是政府采用经济的办法推进，可以减少阻力和矛盾。技改扩能，就是对有资源、有一定优势但现在生产规模比较小的煤矿允许通过投入资金改造生产系统和安全设施，使自己的生产能力达到国家产业政策的要求。虽然整合也有一个适当投入的问题，但相比之下技改扩能的风险大一些。因为国家会依据安全生产和煤炭生产形势适时调整和提高单井生产规模，一两年前关闭的是1万吨/年以下的煤矿，现在已开始关闭3万吨/年及以下的煤矿，再过一两年就可是6万吨/年及以下的煤矿，技改扩能可能跟不上这种要求。至于关闭，是我们万不得已才采取的办法，比如矿井达不到国家产业政策要求的最低生产能力，或是资源已经采尽，或是发生了安全事故等。关闭就是吊销证照，拆除井内设施，遣散所有人员，直至炸毁井洞。这显然是我们不愿意的，因为它对很多方面的既得利益是一种强制性的损失：业主收不回投资，附近老百姓无法务工，宝贵的资源不能发挥作用等。所以我们应抓住机会，鼓励企业间的整合，对那些既可整合、也可技改的煤矿首选整合，市、县（市）、镇（乡）、村共同努力，全力推进；要引导业主放弃“宁做鸡头，不做凤尾”的过时观念，引导镇（乡）村树立“不求所有，但求所在”的意识，引导相关部门从安全、环保、资源的角度来重视、抓好这项工作，实现安全事故下降、环境和资源得到保护，各方利益得以依法维护，矿井数减少，煤炭产量得以确保的目标。

（二）政府指导，企业为主，辅之以经济的办法。一是政府要发挥好指导作用。政府是安全、环保的第一责任人，对此负有主要的领导责任，市、县两级政府必须高度重视。省政府规定“关闭煤矿工作的责任主体和执行主体是县级人民政府”，各级政府要导好向，把好关，资源整合方案由资源利用单位上报，县级政府审查，市州政府同意后报省审批。二是要以企业为主体，在自愿的基础上，积极主动地寻求整合对象，编制整合方案，主动申报，着手整合实施。三是要采用经济办法。整合的前提条件是有偿的，决不是无偿地占有别人的财产。整合的一方可以投资入股，放弃经营权，由优势一方经营，也可在获得受让方补偿后全部转让，彻底放弃所有权。不管采取哪种办法，都必须是在符合国家规定，双方自愿，共同认可的情况下进行。对资产的认定可以聘请中介机构进行评估，甚至公证。政府尤其是职能部门既要加强指导，包括给整合双方牵线、搭桥，提供必要的平台和帮助，又要防止直接行政干预，更不能掺进部门或个人的私利。

（三）鼓励优势煤矿利用整合做强做大，加快发展。总理要求：“产业集中度低，企业规模小，生产过于分散，是煤炭安全事故频发的一个重要原因。要进一步深化改革，打破地域、行业和所有制界限，推进煤炭行业重组，加快大型煤炭基地建设和大型煤炭企业发展。”提高单井生产能力、规模化生产是今后煤矿发展的方向。省政府明确要求新建煤矿单井井型不得低于9万吨/年，并且把淘汰单井规模由1万吨/年提高到3万吨/年，以后9万吨/年以下的矿井都将淘汰。我们应该抓住机遇，鼓励优势煤矿利用整合去做强做大，把自己在技术、管理、设施等方面的优势充分发挥出来。目前，尤其应充分利用天池集团因建矿早、采煤时间长而技术力量较强、采挖队伍过硬、管理水平较高、安全设施到位、抢险救援能力具备的优势，整合市内的其它煤矿。既可以解决我市煤炭资源持续利用问题，更重要的是可以解决该公司近几年无煤可挖、难以为继的燃眉之急，确保企业的稳定，也可为公司彻底改革提供空间。同时，企业也应在继续加强管理团队的建设、不断提高员工素质、强化安全生产的前提下，主动参加整合。

（四）实事求是，科学合理。煤炭资源或煤矿的整合，必须按照科学规律办事，符合“技术上可行、经济上合理”的要求。经委、国土资源、煤管等部门要派出得力人员深入企业，加强指导，尤其是在前期把关、方案编制、上下协调上做好工作。整合双方必须符合这次整合的条件，整合方案由专业机构具有质资的专家或专业技术人员编制，要依据资源的特点和实际，深入现场，实地踏勘，不能随心所欲，胡编乱造，更不也许强行整合。应经过认真编制和反复论证，使整合后的矿井能达到“四个一”（即一个矿区内一个矿权、一个法人、一个独立的生产系统、一个经营团队）、生产规模提高（特殊情况下不小于6万吨/年）、技术水平提高（采用先进的工艺和设备，科学管理），符合“技术可行、经济合理”的要求，以保护整合各方的利益。