交局局发展预防职务犯罪调研报告

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二十世纪九十年代以来，各地交通基础设施建设快速发展，有力地促进了地方经济发展。然而，在一些地方随着交通工程建设的完工，一批又一批干部相继"落马气令人痛心疾首，如河南省三任交通厅长，因为工程建设中巨额经济犯罪相继落网:天津到县修建37公里高速公路，竟有37名干部受到处理:四川省原交通厅厅长和副厅长，因巨

额贪污受贿分别被判处无期徒刑和死刑:湖南、广东、广西等省区的交通厅个别领导，也因工程领域的腐败问题而纷纷落马……因此，在交通工程建设中如何预防职务犯罪工作成为交通纪检监察工作刻不容缓的任务。

一、职务犯罪的原因

国家公职人员在从事公务活动中，违反职责，故意或过失地实施严重危害国家和人民的利益，应受到刑罚处罚的行为，即为职务犯罪。职务犯罪其产生和发展的原因是多方面的，即有个人素质方面的原因，也有制度存

在的漏洞和缺陷。

(一)从个人素质方面看。国家工作人员利用职权实施贪污贿赂等职务犯罪在很大

程度上是由于其自身的价值观和人生观发生了质变。表现为:

一是"见钱眼开"的贪婪心态。于是就有了利用手中权力捞一把的念头。贪婪是贪污贿赂等职务犯罪的共同心理，是走向犯罪道路的主要思想基础。具有贪婪心理的人，为了钱财，可以不择手段，挺而走险，采取各种形式，甚至冒着生命的代价，肆意收受贿赂、挪用公款。

二是蒙混过关的侥幸心态。社会控制弱化和监管制度的漏洞，增强了一些公职人员的侥幸心理和投机心理。自认为见多识广，保护伞厚，且行为隐蔽、方法巧妙、手段高明、在自信能侥幸过关的情况下走上犯罪道路。

三是深感吃亏的补偿心态。有些公职人员在社会分配差距拉开的情况下，看到别人待遇比自己高，住房比自己好，或者原来的下级各方面都超过自己，或者看到才华、学问比自己差的暴发户发了财，便产生不平衡的补偿心态。有些老干部认为自己为党工作了几十年，没功劳也有苦劳，过去收入少吃了亏，现临近退休该捞一把，为晚年留条"后路气也算是对过去的补偿，结果痛失晚节，铸成大错。

四是贪图享乐的虚荣心态。随着改革开放的深入，市场经济的发展，某些拥有实权的公职人员爱慕虚荣，开始追求个人享乐，被金钱、色情所迷惑，成为"糖衣炮弹"袭击的对象。只要有小小的诱惑，就会链而走险，不倍以身试法。

五是"权钱交易"心态。经济权力化和权力经济化，为"权钱交易"等职务犯罪打开方便之门。当前，在经济生活中，经济权力化，权力经济化的现象还相当严重地存在。一些公职人员把党和人民赋予的权力当成自己的私有财产。在"千里来做宫，为了吃喝穿":"做官不发财，请我也不来"这种心理作用下，不送礼不办事，甚至伸手索要所谓"辛苦费''''''''好处费"，成为贪婪的"硕鼠"。

六是丑恶的赌徒心态。有些本来就是好赌的公职人员，一旦有了职权就把罪恶之手伸向国家和集体财产，结果赌注越下越大，越赌越输，公款被越吞越多。这种人什么党性原则，荣誉尊严、道德良心甚至自由生命都可以置之脑后。在"有权时捞一把，逮住了自认倒霉"这种赌徒心理驱使下，经常胆大妄为，顶风作案，飞峨扑火，自毁前程。

(二)从机制和制度管理方面看。改革开放以来，尽管我国的反腐败斗争不断加大力度，但是职务犯罪并没有得到根本遏制。说明现行的权力体制对权力的控制和约束等不足，使得用权人员有较大的个人随意行为的空间。表现在以下几方面:

一是权力过于集中。早在改革开放之初，邓小平同志就党和国家领导制度中的主要弊端之一是权力过分集中，过分集中往往把党的领导变为个人领导。"必然造成官僚主义，必然要犯各种错误"。"不少地方和单位，都有家长似的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系"(邓小平文选《党和国家领导制度的改革》)。过大的权力膨胀了他们的个人意志。而且，权力过分集中还使得纠正权力过错的代价大大提高。在实践中，很多腐败活动在其初期己被群众发现和举报，但集权体制为其提供了排除障碍的力量，直至违法行为不可收拾，对国家和人民造成极大损害，才受到制止和追究。全国政协委员、吉林省监察厅副厅长修福金一针见血，我们看到一些腐败案中的犯罪分子，手中掌握着工程项目的发包、分包、招标、投标、评标的巨大权力，大肆收受贿赂，使建设工程招投标近几年几乎成了最容易滋生腐败的地方。招投标决策权何以不受制约?原因就在于现行的交通投资体制，是在交通系统内部封闭运行。些建设、交通部门的负责人，同时又兼任工程建设公司的董事长，有的还顶着"评标委员会"主任的桂冠。这种集"运动员"和"裁判员"于一体的特殊身份，怎能不为他们随心所欲地滥用权力提供方便!

二是权力实施过程缺乏有力的制约和监督。在向市场经济体制转轨过程中，机制、制度和监督等方面存在着诸多漏洞和问题。我国招标投标法明确规定，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开进行招标。但是，据有关部门调研，去年全国工程招标率仅为六成:在对78个国家投资项目的稽查发现，大量的招投标走了过场。

三是社会和群众参与对权力的监控力度不足。在具体行为中，公职人员的权力是用来为实现公民的利益而使用的。为了保证权力行使的合理正当，通常必须建立和完善社会监控制度，防止权力被践踏和侵犯人民的权利和利益。但是，这样的制度尚未健全。群众对权力的制约缺乏有效的实现手段和制度保障。例如许多政务公开流于形式，内容不实，时间不及时等，而社会舆论监督对权力违法乱纪的曝光需要综合考虑社会稳定等诸多因素，也只能有选择性的，压力远远不够。

二、职务犯罪对国家和社会造成极大危害

在政治方面，职务犯罪行为破坏国家政治和法制的统一，易引发和激化社会矛盾，破坏政治稳定。现代化建设的过程是一个国家实现政治整合的进程，它要求有统一的法制实践和稳定的政治局面，而职务犯罪行为侵犯了公民的合法权益，刺激社会矛盾的冲突和爆发。在经济方面，职务犯罪制造分配不公，剌激不正当竞争，催发经济利益的恶性冲突。职务犯罪以权创收，以权获利，直接破坏按劳分配和等价交换的原则，而公平竞争的市场秩序遭到破坏，最终必然造成经济局面的混乱以及整个社会健康的经济体制的损伤。在精神文化方面，职务犯罪助长腐朽没落思想，瓦解人民群众对社会主义现代化建设的信心，滋生对执政党和政府的离心离德倾向，破坏党同人民群众的血肉关系。

三、预防职务犯罪的对策

职务犯罪是一个严重的社会问题，通过对其产生的原因分析，我们可以看出，加强预防职务犯罪工作，是一项复杂的社会系统工程，它需要各部门共同参与，需要通过教育、制度、监督等多种手段和途径进行综合治理。

(一)从思想教育入手，构筑预防职务犯罪的思想道德防线。预防职务犯罪工作必须从干部的素质教育入手实行法治与德治相结合，运用多种形式开展预防职务犯罪的宣传、教育活动，提高国家工作人员特别是各级领导干部依法履行职责和廉洁自律意识，使领导干部对廉洁自律各项规定有深刻的认识，树立正确的人生观、世界观、价值观。一是要坚持廉洁从政教育。在市场经济条件下，人们的思想观念会随着经济发展而变化，这就要求我们坚持开展廉洁自律教育，根据各时期廉洁自律的规定认真组织学习，并使之入耳入脑，强化公职人员的自律意识。自律是最好的自我防腐剂，也是预防职务犯罪的根本措施:二是要开展警示教育。即要宣传正面先进典型，还要以"反面"教材为警示，以案示纪，以案说法。现在各地都建立有警示教育基地，要积极组织领导干部和"三管"人员观看参观反贪展览，深入剖析犯罪分子堕落的轨迹和思想根源，提高广大公职人员的自律意识和法制观念，达到警示效应:三是要狠抓职业道德教育。"物必自腐后生虫"职务犯罪案件的发生，首先来源于公职人员自身价值观念的质变。因此，每个单位都要根据行业特点，对公职人员进行职业道德教育，使每个公职人员树立良好的职业道德，勿以善小而不为，勿以恶小而为之，切不可轻小节，而忘乎所以，所谓小洞不堵，大洞受苦，千里之堤，溃于蚁穴。每个人犯罪都是从少到多，从小到大，从量变到质变的过程。教育每个公职人员应正确使用自己手中的权力，不越权不失职，树立爱民意识，全心全意为人民服务，做依法行政的楷模:四是要进行法规教育。请司法部门进行授课，使工作人员知道该做什么不该做什么，进一步增强公职人员法制观念，掌握法律法规的基本知识，增强依法行政能力。

(二)严格工程建设制度，强化对权力的制约，从源头上预防职务犯罪。"省委:我以一个党员的名义向组织保证，我绝不收入家的一分钱，绝不做对不起组织的一件事，坚决维护党的光辉形象，我永远相信党会实事求"这是原河南省交通厅厅长曾锦成在任时写给省委的"血书"中的一段话。然而，仅仅在曾锦成写这份"血书"一年后，检察机关就查实他先后收受他人贿赂40余次，款物折合人民币30多万元。事实说明"‘血书''''靠不住，还得靠制度"。目前不少地方己实施行政审批制度的改革，将不必要的行政权力从经济领域中退出来，按市场经济规律去调整，充分发挥市场机制、法律法规的调整规范机能，包括建立健全有形建筑市场、对工程实行招投标管理，政府采购制度等，取得较好的效果。交通工程建设同样必须严格执行交通部颁发的公路建设四项制度(项目法人责任制度，招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度)，做到用制度制约权力，消除一个人说了算的现象，以法规代替领导意志，用制度弱化个人用权。当前，最为迫切的首先是按照四项制度的要求，制定和完善一系列规范化的操作程序，如招投标办法和审、查、定分离制度等。比如我省个别地方对B类工程资格预审，采取审查后随机抽取的办法，明显违反"禁止采取抽签、摇号等博彩性方式进行投标资格预审和确定中标人"的规定，应当及时更改。其次，需加大对权力的制约。长期以来，由于体制上的原因，国家行政机关及其公职人员在行使权力时，具有单方面意志性和强制性的特点，弱化了它的群众性、社会性和民主性，致使决策过程有的处于"暗箱操作"的状态。近年来，虽然在强化对权力的监督方面进行了一些改革，充分运用多种监督形式，但多数属于事后监督，监督措施滞后，监督的应有功能得不到充分的发挥，因此必须以他入"放权"为前提和条件，达到以权制权，互相制衡的目的，同志深刻z"从揭发出来的一些案件看，很多钱权交易的腐败行为，都发生在领导干部直接插手微观经济行为的过程中。"〈同志在中纪委第五次全会上的讲话〉。因此，总理在国务院廉工作会议上的四个不准，其中244不准利用职权违反规定和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经营活动"，各级政府工作人员特别是领导干部必须严格遵守。第三，改革过分集权的弊端，实现权力集中与分解的合理平衡建立结构合理、配置科学、程序严密的权力运行机制。同志曾在中纪委第五次金会上:"要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。改革也要实事求是。有些环节权力过于集中，有些环节权力过于分散，都容易导致腐败现象，要根据从源头上预防和治理腐败现象的需要，该分散的要分散，该集中的要集中，一切措施都要根据实际情况来决定，最终以社会效果来检验。"第四，加快交通投资体制改革，大力发展交通工程社会中介机构，解决交通建设封闭式运行的弊端，逐渐将更多的职责下放到社会中介机构承担，能用市场机制运作的就用市场机制代替，减少政府公职人员通过直接参与招标工作计划、评标办法及招标文件的制定，或通过打招呼，递条子等方式为特定企业说情，干预招投标活动。后

〈三〉完善工程监督制约机制，实行"阳光作业"预防职务犯罪。党的十五大报告，反腐败"教育是基础，法制是保证，监督是关键"。建立与完善工程建设的监督机制，是消除权力腐败，预防职务犯罪的重要途径。每个单位、每个行业都有自己的管理特点和规律，要针对交通行业的特点、分析容易滋生腐败的部位和环节，预防职务犯罪.健全制度，规范程序，明确责任，减少漏洞。在健全制度的基础上，健全监督机制，并把监督制约贯穿于工程建设全过程。一要强化社会公众监督，落实公开制度。凡预算在20万元以上的项目必须公开招标、投标。在招投标中，坚持招标、中标两公开制度，使投标、中标的各个环节"看得见摸得着"，有效防止"暗箱操作"和双方恶意串通，避免"以金钱铺路揽工程，偷工减料降质量"等现象。二要将程序规范化、公开化。每个单位工作办事都有自己的程序、特点和规律，造成权力运作的封闭性，外部力量很难介入群众很难监督。大量事实证明:职务犯罪最终原因是对权力约束不力，行使权力缺乏公开性和透明度，失去制约的权力越大，发生职务犯罪的可能性也就越大。因此，要将程序标准化并向社会公开，便于群众监督、防止公职人员权力滥用:三要坚持按程序运作.

同志"凡是能通过法律、法规、政策、经济方法解决的问题，应尽量避兔或减少用行政手段来解决:就是需要用行政手段来解决的问题，也必须有公开公正的程序〈同志在中纪委第五次全会上的讲话〉，程序本身也是一种监督，从这个意义上说，坚持程序就是坚持监督。以权谋私者往往都是通过减少或者免除程序而实现私利目的的。所以，强化监督手段，就必须强化程序意识，坚持程序运作。对于明标暗定的假招标，或不按法定程序开标、评标和定标，泄露标底，串通投标等违规的事和人，不管多大的宫，都要认真查一查，严格治一治:四要实行同步监督。对预算内的交通建设项目会同银行、审计、监察等部门提前介入工程建设，边施工边监督，尤其要对工程的招投标、物资采购、施工、工程验收等职务犯罪多发环节，进行同步监督，防范职务犯罪的发生。五要拓宽社会监督渠道。除内部监督、党内监督、群众监督、司法监督、新闻监督外，还可以开展社会各界群众和专业技术人员对建设项目民主评议活动，评议结果向社会各界公布，加强对权力运行的监督，努力创新与政治文明发展相适应的监督机制。

(四)发挥廉政建设体制和工作机制作用，持之以恒预防职务犯罪。同志曾，"惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒。"(十四大以来重要文献选编《加强反腐败斗争，推进党风建设和廉政建设》)预防职务犯罪同样必须坚持"党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与"的领导体制和工作机制。持之以恒抓好以下四个方面工作，一是各单位在党委统一领导下各负其责，互相协调配合，形成工作合力。二是各单位必须把反腐倡廉、预防职务犯罪寓于自己的日常工作之中，根据自己工作的特点，针对职务犯罪易发多发的部位和环节，制定和落实防治的规章与措施。采取宣传、教育、经济、行政、法律等各种有效措施预防职务犯罪，如建立领导干部廉政档案(包括个人基本情况，党风廉政建设责任制考评情况，廉洁自律申报情况，报告收受礼金、礼品、有价证券情况，本人廉洁白律专题民主生活会发言材料，诫勉谈话情况等十五项内容)。作为党员领导干部党风廉政建设综合考评、工作业绩评定、选拔任用、奖励惩处的参考依据，三是交通主管单位和领导机关要把反腐败工作和预防职务犯罪与经济建设、党风廉政建设、精神文明建设等业务工作紧密结合，一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。四是与纪检监察、审计、检察机关等单位建立联系制度，请他们协助在重大建设工程中开展专项监察，建立全方位的防范机制，减少职务犯罪和建设资金流失，形成治理职务犯罪的社会化网络。