政府采购改革调研报告

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政府采购改革是我国财政体制改革的一个重要方面，自从实行集中财政采购制度以后，它在提高政府资金使用效率、杜绝腐败等方面发挥了巨大作用，同时也为政府宏观经济管理提供了有较手段。但从总体上看，现阶段我国政府采购尚未充分发挥其应当发挥的职能，而仅仅发挥了一个中介服务机构的作用，其宏观调控、引导消费等作用的发挥还极其有限。为此，应当加紧构建政府采购体系，充分发挥它在宏观调控方面的积极作用，和其它宏观调控手段密切配合，以期完善加强政府宏观调控职能。

一、政府采购的内涵及其效益

（一）政府采购的涵义和特点

政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法、程序，对货物、工程或服务的购买，是一种包括采购政策、采购程序、采购过程及采购管理等内容的公共采购管理制度。政府采购主要具有以下三个方面特性:

1、与一般采购活动相比，政府采购最根本特点在于其特殊的采购主体。政府采购的采购主体是政府，由此决定了政府采购必然要体现政府偏好，实现政府职能，并与其它政府政策相互配合。这是政府采购发挥宏观经济职能的基础与前提。

2、与一般政府活动相比，政府采购中的政府，是作为市场交易中的买方。因此，政府采购必须遵循一般市场交易规则，强调公平、公开、有效竞争。政府采购既可以通过所购商品劳务来满足政府日常运行需要，也可以借助政府采购形式来支持一定产业、技术或项目的发展。市场交易的方式为政府采购发挥宏观经济职能提供了灵活、高效手段。

3、与一般财政支出相比，政府采购仅限于购买性支出，而不包括转移支付。政府采购中有一套规范性、程序化的法律制度、规则，从而在制度上保证了政府采购发挥宏观经济职能。

上述政府采购特殊性质，既为它发挥宏观经济职能提供了条件，同时也设置了不少制约因素，因此，需要对其进行具体分析，以便扬长避短，正确利用政府采购中的宏观经济职能。

（二）政府采购应当发挥的效益

政府采购制度作为我国财政改革的重大举措之一，从理论以及制度实行的目标来讲，它应当发挥的效益表现在三个方面：微观经济效益、宏观经济效益和巨大的社会效益

1、微观经济效益。一方面，政府集中统一的规模采购可以产生规模效益，降低采购成本，节约财政资金。由于大批量集中采购吸引厂商直接参与投标，减少了商品的流通环节，从而获取批零差价优惠和售后服务上的优惠。据统计，政府采购中的批零差价优惠能节约资金10%左右。由于大量的货物、工程实行政府采购，部门、单位可以减少采购岗位，从而减少部门、单位相应人员的费用支出，实现人、财、物与存量调整节约所带来的经济效益。政府采购的对象大多是国有资产，通过政府采购和国有资产管理相结合，把需要采购的资产和资产的详细信息存储在资产管理的信息库中，可以有效的防止国有资产流失，促进国有资产管理。完善的政府采购不仅包括公共物品的采购，而且包括公共物品的存量调整，将办公用房、办公设备、办公用品等公共物品在政府部门间进行余量调剂或资源共享，可以带来财政资金的节约。实践表明，随着社会主义市场竞争机制的引入和政府采购行为的逐步规范化，将逐步促进财政资金的合理分配，提高资金使用效益，改进采购商品和工程的质量。另一方面，规范的政府采购要求充分竞争，有利于建立公开、公平、公正的市场机制，提高微观经济的运行效率。府的市场行为必将影响整个市场的运行，公开平等的竞争使所有市场主体面临同样的竞争环境，规范的政府采购要遵循公开、公平、公正的原则和竞争性原则，通过公开招标采购，极大的带动了供应商的热情，维护了供应商的利益，在供应商之间展开公平的竞争，有利于激励企业摆脱过去的行政干预和地方保护，促使企业逐步适应市场经济的运行，遵循效率原则，实现市场的高效，带动整个市场经济的繁荣。

2、宏观经济效益。首先，发挥财政对国民经济的宏观经济调控作用，实现社会总供给和社会总需求平衡。政府宏观调控的重要目标之一就是实现社会总供给和社会总需求平衡。政府采购是财政政策的重要工具，对社会的生产、流通、分配和消费均有重要的影响，通过调整政府采购总量可以调整社会总需求，进而实现全社会总供给和总需求的平衡。政府采购通过对关系国计民生的大宗商品的吞吐、对国家鼓励发展产业的商品的大规模采购，采购的数量、品种、频率和结构，影响到财政效益及相关方面的调整。可以有效调控物价、贯彻执行国家财政政策和产业政策，对产业的发展环境和存在状况产生直接或间接影响。政府采购制度能够通过一定的政策调节经济周期，熨平经济波动，调控国民经济总量和结构。第二，建立政府采购制度，可以提高企业素质，保护民族工业，支持国有经济发展。国家为扶持民族产业的发展，在政府采购中优先购买本国产品，可以有效地保护国内最具竞争和发展潜力的民族工业，促进民族工业的发展。另外，以公开招标方式来确定供应商，引入了竞争机制，对国有企业和民族经济也会形成一定的压力，使企业认识到要赢得政府采购市场，必须依靠企业的实力和信誉，促使其面向市场，不断改进技术和加强管理，进行战略改进和优化结构，从整体上提高国有企业在国内外市场上的竞争力，在国际竞争中占据一席之地。世界各国之所以把《政府采购协议》放在诸多框架协议之外，就是因为政府采购支持民族产业的巨大作用。第三，政府采购提高了相关部门的理财水平，有助于集约理财观念的形成。作为公共财政框架的重要组成部分，实行政府采购制度，促进了预算编制与执行、资金拨付、国库集中支付等相关制度的改革，使财政监督由单纯的资金领域延伸到实物领域，健全了财政职能，提高了政府的理财层次和水平。

3、社会效益。一是无可比拟的政治效益。政府采购制度是提高政府采购活动透明度和加强廉政建设的重要措施，其核心是通过公开、公平、公正的招标方式进行交易，使政府采购置身于财政、审计、供应商和社会公众的全方位监督之下，在公开透明的环境中运作，有效地规范和约束政府的购买行为，最大限度的消除“暗箱操作”和“黑幕交易”存在的条件，积极地从源头上节制政府采购活动中腐败滋生的条件，以维护政府信誉和增强民众对政府的信任度。二是巨大的生态环境效益。生态环境问题已成为人类可持续发展的重要问题，我国的生态环境不断趋于恶化，情况不容乐观。推行生态环境治理工程采购是增强环保意识，执行环保措施的重要手段。通过政府统一采购符合环保和生态发展要求的产品，为政府引导企业生态环境投资起到政策导向作用，例如，在采购的统一安排中，向生产有利于环保的新产品和运用有利于环保的新工艺厂商倾斜，有效发挥政府采购的生态效益。三是通过政府采购创造就业机会，促进就业。政府采购在公开招标的过程中，对参与采购竞争的企业采取一定程度的政策倾向，鼓励向包括残疾人企业，妇女企业以及少数民族企业在内的特殊企业购买产品，同时通过对企业员工就业情况的审查，对企业在提供就业方面提出一定要求，尤其是在经济萧条时期，政府可以通过扩大采购规模来刺激投资，增加就业。

二、我国政府采购的现状

（一）我国政府采购改革取得的显著成就

自从实行集中财政采购制度以后，从一定程度上有效地遏制了腐败现象的产生，也提高了财政资金的使用效益，主要表现在以下几个方面：

1、政府采购的规范化管理使得政府财政资金的使用效益得到了极大的提高，预算数据得到有效地控制。政府采购金额从商品单价开始便有了较强的规范化控制，预算编制的准确性也有了很大的加强。对支出的源头控制客观上减少了资金的周转、挤占、滥用等现象的出现。尤其是公开招标的采购方式使得采购的商品和劳务的透明性和公开性都较高，政府既得到了物美价廉的商品和劳务又可以从根本上减少节约财政资金。

2、我国政府采购的规模得到了极大的提高。数据显示我国政府采购规模在1998年仅为31亿元，而11年来，政府采购规模年均增长幅度达到了15百分点以上，由此可见，政府采购的资金规模还是有较高的增长幅度的。

3、政府采购的商品结构和劳务结构逐渐得到合理化发展。有数据显示，政府采购工程类、货物类规模占总的采购规模均得到了比较大的提高，而且一直以来居于购买货物的首位，根据国际上别的国家政府采购的比例数据，我们发现我国的政府采购正在和这些国家慢慢地靠近。

总之，政府采购制度的实行为我国市场经济的进一步发展，进一步规范政府采购行为，发挥政府的宏观调控作用，提高财政资金的使用效益，从源头上控制政府腐败的发生起到了重要的作用。

（二）我国政府采购作用发挥的不足之处

我国的政府采购制度已经取得了一定的阶段性成果，但由于实践经验不足，受传统政府支出行为的影响，使得政府采购的实际效益与理论效益还有很大差距。

1、政府采购范围狭窄，规模不足。政府采购总额占GDP的的比例极小，采购的品种也主要限于货物类，工程类和服务类采购比重很低。参与采购的单位不到应实行政府采购单位总数的一半，政府采购的优势还没有被全面认识和充分发挥。

2、政府采购预算编制滞后，计划不到位。由于各地政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，采购工作难以从全局上把握和预见全年政府采购计划，造成部门预算中政府采购预算概念模糊，预见性差，采购机构重复工作量巨大，规模效应减弱，成本增加。

3、政府采购缺乏监督体系，监管不到位。明确的监督主体、监督客体、监督措施及其制约机制在政府采购制度实施的初期，不少地方将政府采购的管理机构和操作机构职责全部放在采购中心，财政部门参与了政府采购的商业性决策和具体的事务性操作。这种管理部门越位与缺位并存的现状使得监管无力，管理与操作职能分离的原则流于形式。

4、采购人员的素质不够高，跟不上业务发展的速度。政府采购不同于一般的采购业务，它涉及到经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、执行和评标人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。但目前我国政府采购工作人员大都来源于原来的财政部门，离专业要求仍有较大差距。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，人才的缺乏将会制约我国政府采购制度的建立和发展。

三、提升政府采购效益的对策

（一）扩大政府采购范围，充分发挥宏观调控作用

根据国际惯例，政府采购金额一般应占国内生产总值的10%左右，占财政支出的30%左右。而目前中国政府采购金额较小，同发达国家相比，占GDP的比例还很小。所以应进一步提高政府采购机构的管理和操作能力，不断增加集中采购的比重。

1、利用政府采购调节总需求。在总需求不足时，加大政府采购;在总需求过大时，减少政府采购，以此实现政府的反周期调节政策。虽然利用政府采购调节总需求，只能是政府采购次要的，派生的职能，并且只能配合其它需求管理政策使用，但政府采购对极少数重要商品的需求调节仍是有效的，如对重要原材料和粮食等少数商品就可利用政府采购来平抑市场，保证供给。

2、利用政府采购保护民族产业。许多国家通过立法，强制要求政府采购购买本国产品以实现保护民族产业目标。保护民族产业方面，政府采购是大有用武之地的，用该充分利用。应尽量利用好发展中国家权利，在谈判中争取有利条件，在市场开放时间、开放产品品种，开放的资金门槛等问题上争取有利条件，延长保护期，扩大保护范围。

3、利用政府采购调整产业结构。通过对政府采购所需购买的产品品种、质量进行选择，引导产业发展方向。但限于政府采购本身规模与职能，政府采购对产业结构的引导，应该将重点放在“市场失效”领域内，其典型就是促进高新技术产业化。

（二）加强规范运作管理，提高政府采购工作水平

1、科学编制政府采购预算，强化预算约束。通过政府采购预算，事先预知全年采购规模，拟定采购计划，提前了解市场行情，捕捉采购信息，并按采购计划组织实施，克服目前实际运作中忙于零星采购或无计划采购的弊端。将政府采购的计划编制同国有资产管理结合起来，严格按规定对采购计划进行细化。在编制采购计划时，认真调查研究，掌握实际情况，以防止发生重复购买，重复建设等浪费资金的情况。

2、科学设置政府采购机构，建立一支合格的政府采购队伍。政府采购活动是集政治性、经济性、社会性、法律性于一身的商务活动，机构设置和人员配备是采购活动的载体和主体，直接决定着政府采购的效益，同时，其运行经费又属政府采购固定成本。因此，政府采购机构设置和人员队伍建设，对政府采购成本效益比有着直接的决定作用。政府采购人员不仅要有扎实的专业理论基础和实务能力，还要有很高的职业道德。为此，首先要引进专业人才。在立足内部选拔一些能力强的人员充实政府采购队伍的基础上，从外部引入人才，包括应届高校优秀毕业生，使得政府采购队伍发展壮大。其次要逐步建立政府采购执业资格制度。最后还要加强政府采购队伍的日常培训工作。

3、建设监督机制，加强采购监督管理。建立政府采购的监督法规体系，按照《政府采购法》等法律法规的要求加强对政府采购的监督检查工作，建立重点采购环节的日常监督制度。要严格对政府采购机构的监管，加强对政府采购机构的监督考核，从工作业绩、制度建设、人员素质等服务能力和服务质量方面进行量化评价。要强化职能监督、重视社会监督，建立健全内外结合的全方位、全过程的监督机制，切实发挥有效监督的作用。以保证在采购程序中的每一个环节上都有相应的监督措施来保证其客观公正性。

4、建立完善的招投标机制，充分引入公平竞争。招投标是政府采购的主要采购方式之一，大力推广招投标制度，同时对定点采购，网上竞价采购等进行积极探索，不断提高采购工作的质量和效率。政府采购管理机构应建立严格的采购信息披露制度，在规定的媒体上公开各类采购信息，让所有合格的供应商及时获取政府采购信息，并有机会参与政府采购市场的竞争，对应当公开招标的项目一律公开招标，维护政府采购的公开、公平、公正和有效竞争原则。

总之，政府采购在我国是一个新生事物，在发展的过程中难免出现一些不足，这是事物发展的客观规律。政府采购有巨大的采购需求市场，有政府信誉做担保，有国家的财政作为资金支持，只要不断完善，全面发挥出它强有力的功能，必将为构建和谐社会，实现我国经济社会的健康、协调和可持续发展做出卓越贡献。