法院发展执行教育调研报告

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当前，我院的执行工作面临的形势十分严峻，主要表现在：执行案件数每年大幅度上升，当事人履行能力差，加之有能力拒不履行义务、肆意对抗执行，暴力抗拒执行等现象犯罪屡有发生，从而形成“有财产难执行，没财产执行难”“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”的被动局面，结果使执行案件大量积压。我院可统计的历史执行积案140余件。如果加上当事人多次催促而无法执行，自动放弃而未申请的，执行积案数就更多。可以说，执行难问题不仅成为法院工作的痼疾，而且也成为一个严重的社会问题。生效的法律文书有相当一部分得不到执行，不仅妨碍了当事人合法权益的实现，而且使司法的权威受到了动摇，司法的公正性受到了损害和威助，造成社会秩序的混乱和社会不稳定因素的产生。为了解决这一社会难题，从中央到地方，从最高人民法院到地方各级人民法院都做了积极的努力，虽然取得了可喜成绩，但仍然有许多问题亟等解决。我院执行庭成立以来，为解决执行难问题，采取了一系列之有效措施，毫费了大量的人力、物力、财力。虽然到了良好的效果，但形势不容乐观。院党组为了解我院执行难的现状，分析真正原因，以便采取切实可行的对策。安排我们对我院执行难的现状进行了调研，现将具体情况报告如下：

一、执行难的表现形成

（一）被执行人确无履行义务的能力。

这类案件被执行人家庭经济困难，确无可供执行的财产，许多被执行人家里除了房屋之外，一无所有，根本就无财产可供执行。案件不具备执行条件，致使生效的法律文书的内容无法实现。这类情况占执行案件总数的30%。

（二）被执行人有履行义务的能力，但胡搅蛮缠，拒不执行。

这类情况占执行案件总数的40%。具体表现为以下6种形式：

（1）转移执行财产：被执行人采取隐瞒、转移、甚至变卖可供执行财产，以造成“一穷二白”、无履行能力的人段象，规避执行。其动机就是使法院无法认定其是否有可供执行的财产，造成案件无法执行。本质上就是用不作为的方式来妨碍执行工作，以达到拒不履行或不及时履行、不全面履行生效有法律文书的目标。这一行为表现在有的被执行人在执行前或执行期间，甚至在审理期间将自己较有价值的财产，如房屋、交通工具、银行存款等变更到其兄弟、妯娌等亲属名下。

（2）欺骗逃避执行：被执行人以虚假的保证来达到拖延执行的目的，这些被执行在人民法院执行期间，表示愿意还款，并向法院写下保证书，可到期后以种种借口推脱塘塞，有的甚至避而不见。其目的就是以虚假保证来拖延还款时间和达到要求法院暂缓采取查封、扣押等强制性措施。这类被执行人口头承诺，笔下保证均是欺骗行为：他们实际没有履行义务的打算。

（3）公开抗拒执行：这类被执行人明知自己没有履行生效法律文书是不对的，认为“只是欠钱，又没犯法”，蛮不讲理，胡搅蛮缠，公开抗拒执行，围攻、谩骂执行人员。这些被执行人法律观念淡薄，无视人民法院生效的判决、裁定、调解，甚至用暴力行为对抗法院执行，有的煽动不明真相的群众，召集亲朋共同抗拒执行。

（4）拖赖对抗执行：这类被执行人存在拖一天赚一天的思想，对所欠的款项，能拖则拖，能赖则赖。有的债权人急于收回所欠款项或因人力、时间上的限制，往往会作出一些让步。如放弃利息，甚至部分本金。所以有些被执行人就抱着侥幸心理和拖延时间对自已越来越有利的思想，以不作为的方式抗拒执行。他们把钱用于他处，就是不履行法律文书确定的义务。

（5）躲避不愿执行：这类被执行人千方百计打听人民法院执行人员出击的时间表，在执行会战期间早出晚归、有的住在亲戚、朋友家躲避执行，或者在法律文书生效后长期在外，四处躲避。这些人抱着“案件时间久了，自然就消了”的侥幸心理，想逃避执行、拒不履行应负的义务。

（6）托关系干扰执行：这类被执行人想方设法找关系，找路子与某些领导拉上关系，通过党政领导对法院施加压力。想通过关系使案件不能履行或不必履行。严重削弱了法院执行干警严肃执法的勇气。

（三）案件审理不公正、当事人意见较大，导致执行困难的。

这类情况占执行案件总数的20%，包括三种情况：

（1）法律体制等客观原因导致当事人对案件处理结果意见较大。目前我院常见的有：一是司法鉴定不公正的问题，省司法厅批准的司法物证鉴定机构，这些机构及鉴定人都经过严格的资格审查程序，才发给资格证书，表面上看起来很严，实际上都是私营性质，以嫌取鉴定费为主要目的，只要交了鉴定费，作出的鉴定结论都基本符合申请人的意愿，随意性较大。对方当事人意见很大，有的出于经济原因考虑，随有意见，也不申请重新鉴定。有的虽然申请重新鉴定了，重新选择的鉴定机构出于同行面子考虑，也是维持的多，变更的少。据此结论作出的判决，当事人就很难服判，也不积极配合执行。二是离婚案件返还财礼问题，我们为执行统一其见，院内规定了5年内考虑返还财礼的意见，按法律规定借婚索取财礼属于不当得到，但在具体执行中，不能与双方当事人的过错大小相结合，特别是男方有较大过错的，女方娘家对返还彩礼意见较大，即是判了，也不愿执行。

（2）审判作风不严谨，释法明理工作不到位。有的审判人员，面对文化素质较低而不懂法的当事人，缺乏耐心。只讲一遍法律规定，做调解工作简单了草，如果当事人听不懂或即是听懂了还暂时想不通，则一判了之，导致当事人对处理结果不理解，负有义务的一方不愿履行义务。

（3）个别审判人员接受一方当事人吃请或说情，人为导致案件处理结果不公正。表现在离婚案件返还财礼的数额，夫妻共同财产的分割偏差较大，人身损害赔偿案件、刑事自诉伤害案件的赔偿范围、各类条据的认定都有较大出入等等。这部分案件的当事人普遍认为，既然一审法院都这么做了，上诉还有什么用，既不上诉也不愿执行。

（四）法律文书校对不严格，错误百出，甚至关键部分出错，造成为执行困难。

这种情况占执行案件总数的10%。由于部分审判人员工作责任心不强，导致已生效的法律文书出现严重错误，有的将被执行人住址写错，致使执行人员多次前往而找不到被执行人；有的将赔偿数额小数点弄错，2万余元错写为2千余元；有的已生效的判决书没有上诉程序等，为案件执行造成了严重障碍。

二、执行难的形成原因

（一）执行立法滞后。近几年来，我国法制工作无论是在立法方面还是在执法方面，都取得了可喜的成就，但至今没有系统的、全面的、完整的执行立法。目前，法院在执行工作中最基本的法律依据就是民事诉讼法第三编中的第二百零七条至二百三十六条，这些法律条文过于原则，不够具体，可操作性不强。最高人民法院于*年7月份颁布的《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》，*年6月份颁布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》以及其他一些针对执行工作中出现的具体问题的司法解释，虽然解决了不少问题，但仍不够完善、系统。特别是在依法治国方略和社会主义市场经济体制已经确立和不断发展的情况下，上述法律和司法解释已不能满足执行工作的需要。“执行难”的状况与在执行工作中就有些问题的处理无法法律依据有很大关系。

（二）被执行人法律意识淡薄，缺乏法制观念。当前，社会主义民主法制建设步伐迈得很大，在加强立法的同时开展了各式各样的普法教育，人们的法制观念有所提高，遵纪守法已成为大多数公民的自觉行为。但是，对执行法律知识的宣传工作严重滞后，相当一部分人的执行法律意识淡薄，认为生效的法律文书只不过是白纸黑字，一纸公文而异，“要钱没有，要命一条”。更有甚者采取逃避的态度拒不履行；有的被执行人的亲属、朋友、邻居及不明真相的人围攻执行人员；有的被执行单位的干部职工在执行时起哄闹事；有的有义务协助执行的单位拒不协助。所以说，公民薄弱的执行法律意识，是人民法院执行工作的主要障碍，是执行难的最基本的原因之一。

（三）对执行工作认识不足，重视不够。一方面，认为法院工作主要就是审判，基本上形成了“重审判、轻执行”的现象，对执行工作没有引起足够的重视，只是片面追求案件审结率，没有将执行工作同审判工作一样列入法院工作的重要议事日程。如在人员配备上，把一些年老体弱、专业军人，司机等调整到执行队伍里，简单认为执行工作不需要高深的法律知识，只是“粗活”，身体强壮就行。实际上，这是一个认识上的误区。另一方面，我国现阶段仍处于社会主义初级阶段，落后的生产力发展水平，决定了目前我国仍然难以有足够的资金和财物去为法律有效执行创造良好的物质条件，以至于直接影响到我国法律的正常实施。我们西部贫困地区的人民法院，在办公、生活条件以及交通工具，通讯设备等方面，都相对较落后，虽然经过“两庭”建设，在办公用房和办公高设备等方面有所改善，但远远跟不上形势的需要。由于对执行工作认识不足，人民法院有限的物质装备没有向执行机构倾斜，导致执行工作的物质装备建设跟不上时代要求，使执行队伍走不动，拉不出，致使申请执行人的合法权益得不到切实保护。

（四）审判工作中存在问题影响执行工作。执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。一方面，涉及有执行内容的民事、商事、刑事附带民事赔偿等案件，法律规定都有一定幅度，根据案件事实的不同，如何进行裁判，审判实践中都可定一个较为准确的结果。但受社会不良风气的影响，个别法官接受当事人说情、吃请，法官不中立，导致裁判不公正，部分当事人既不上诉也不执行，对立情绪较大。另一方面，裁判文书制作简单，未能对证据进行逐一认定，亦事对裁判文书的说理部分加以详实而又明确的表述，导致当事人对裁判文书的公正心存怀疑，对履行裁判文书中所确定的义务持消极态度甚至抵触情绪，一定程度上导致了“执行难”；个别案件的裁判文书对执行事项的表述模棱两可，不具体，甚至出现错误，以致案件无法执行；第三，审执分离引发的难执行。任何一项制度，在正面进行规范的同时，都会有一些负面影响，人民法院实行审执分离制度，集中力量搞执行，对于加大执行力度起了较大的推动作用。同时也产生了一些负面影响，它或许不是制度本身的问题，但却存在于工作实践中。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》（试行）第3条规定，人民法院在审理民事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行，这就意味着如果在案件审理中作出了财产保全和先予执行裁定，就得负责到底、直至执行清结。即使有的法院不执行这一规定，这部分案件全部由执行庭执行，作出这一裁定本身也是一件麻烦事。因而，审判人员一般注重的是案件的审理和判决，除当事人提出财产保全申请外，对于不影响案件审理的，一般不主动依职权裁定对被告采取财产保全措施，这就为被执行人在执行程序开始前转移财产提供了机会，使执行程序开始后的执行工作无法顺利进行。

（五）申请人风险意识不强。相当一部分申请人在民商事活动中，风险意识不强，对交易伙伴的履行能力和资信情况不进行认真地考察，引起诉讼进入执行后，便把在民商事活动中产生的风险全部转嫁到法院身上；还有的当事人，把因交通事故或其他事件中造成的损害风险，也全部转嫁给法院，对法院的执行工作既不积极配合，也不理解执行人员辛辛苦苦所做的工作，反而怨恨法院执行不力或偏袒一方。如我院正在执行的于永锋与赵崇举、王彦学合伙协议纠纷一案，申请人于永锋风险意识极差，将价值11万余元的财产，在被执行人仅付1.8万元现金的情况下，轻易转让给被执行人，也没有采取抵押、担保等措施，被执行人接手后的次日就转让于他人，将所得4万元现金一部分用于给儿子结婚，一部分用于偿还个人债务，下剩现金挥霍一空，家中仅有砖木结构瓦房三间及简单生活用品，无可供执行财产及债权。

（六）外部执法环境差。

1、地方和部门保护主义盛行。在现行管理体制下，直接关系法院发展和前途的人、财、物等权力基本上掌握在地方政府手里，法院抗干扰能力弱，有的地方政府或上级部门为保护当地经济发展等原因，利用职权干预法院执法，甚至在严肃的执法活动中弥散着庸俗的社会关系学味道，致使法院难以真正地独立行使执行权。有些法院为了保护本地的利益，有利于本部门的经济收入，对外地当事人的合法权利不予支持和保护。有的法院甚至与本地当事人串通一气，抗拒外地法院生效法律文书的执行。

2、有关方面不积极配合。根据有关法律规定，法院的执行工作往往需要诸如银行、信用合作社、办理财产权证照转移手续的单位及被执行人所在单位和公民个人的协助，由于多种原因，经常出现这些单位和个人对法院的协助执行通知不积极配合的现象，有的甚至设置障碍，妨害执行；如有的银行给法院出具假的查询资料，有的信用合作社千方百计阻挠法院进行查询、冻结，还有的单位给被执行人通风报信，转移财产，逃避法院的强制执行。我院所立的执行案件中，大多数是发生在农村的离婚、相邻关系、承包合同、交通事故赔偿等案件，被执行人大多数都是农民，其可供执行的财产多为猪、牛、羊、粮食等，绝大多数被执行人都不会配合执行，当地村社干部和村民怕得罪人，一般都不愿意和不敢协助法院执行。

3、领导干预法院执行工作的现象仍然存在。当前，随着普法宣传力度的加大，行政机关领导干部的法律意识不断提高。但是，干预案件的现象并未完全消除，一些地方党政领导干部从本地区、本部门或个人利益出发，以言代法，以权压法，滥用权力，乱批条子，给法院执行工作提要求、划框子，非法干预人民法院的执行工作。一些乡镇，村委会为被执行人的案件更是难以执行，这些被执行人的领导仍然坐着高级轿车，高消费的公务接待，装修豪华的办公室，就是没有履行能力，法院也奈何不得。

4、市场主体信用观念和信用制度的缺失导致执行难。这一点突出地表现在我国传统的“赖帐逃债”不良文化上，例如，“要钱没有，要命一条”，“欠债的是爷爷，讨债的是孙子”等民间俗语，就是这种传统社会道德的真实写照。同时，我国市场经济的信用制度不远不够健全，对经济交往中的种种欺诈行为制裁不力，对欠款不还者缺乏严历的处罚措施，有些人就趁机钻了空子，“诚实信用”不再是他们经济交往应遵循的准则，经济纠纷也随之大幅度上升，这种观念上的落后和制度上的不健全，成为“执行难”滋长的社会沃土，这也成了“执行难”的最大外部原因。

（七）农村执行案件的特点导致执行难。我院审结有执行内容的各类案件中，被执行人为农民，且长期居住在农村的占70%以上。这类案件分布地域广、路途远、交通和通讯不便，被执行人居住分散，通知、寻找困难；收入不固定，财产状况难以掌握，可供执行的财产少；自觉履行能力差；申请人与被执行人对立情绪较大、难以相互对话。由于文化素质低，地处农村的申请执行人普遍认为只要向法院提出申请，执行工作就是法院的事、只等法院通知领钱就行了。不向法院提供被执行人可供执行的财产线索，很多案件跑了一两趟连被执行人都见不着，很难摸清被执行人的履行能力和财产状况、导致法院无法执行。有的农民在官司打输后，为逃避债务，便外出打工，一走了之，这些被执行人去向不明，流动性又强，务工地占不稳定，回家时间不固定，很难找到被执行人和可供执行的财产。

（八）对执行工作限制性规定增多，导致执行难。在当前构建社会主义和谐社会的大环境下，出于维护稳定，防止矛盾激化的原因考虑，最高人民法院制定出台了《执行工作纪律处分条例》不论是这一条例，还是上级法院关于执行工作的每一次文件，片面强调程序公正，限制性规定越来越多。对执行工作人员形成了一种高压态势。致使开展执行工作如履薄冰，缩手缩脚，执行措施和方式难以穷尽，很多执行人员由于怕犯错误，怕用强制执行措施，该查封的不查封，该扣押的不扣押，该罚款拘留的，不罚款拘留，导致一些案件错失执行良机，迟迟得不到执行，这些情况严重制约着人民法院执行工作的开展。

三、解决执行难的对策和建议

执行难做为一个社会问题，不是在很短时间内所能彻底解决的，必须引起社会各界的高度重视，需要人民法院和各有关部门的共同努力，才能真正地实现党的十六大提出的“切实解决执行难问题”的要求。

（一）制定独立的强制执行法。以司法实践上看，目前案件的执行率低，执行难的问题日益突出，其重要的原因之一，就是强制执行法律规范的不健全，立法滞后。一方面，执行规定的不明确使执行工作的随意性大，有时甚至是执行权利过分集中于一人手中；另一方面，法律条文的不健全、又使得执行人员无处下手，有时在处理一些问题时，无法可依，使当事人有机会钻法律的空子，通过一切非法手段逃避执行，而执行机构往往由于没有明确的可适用的法律依据，无法采取有效的措施，最终导致案件无法执行。因此，亟需要明确、具体、具有可操作性的强制执行法，来约束和规范当事人和执行机构、执行人员的行为与活动，从而保障强制执行工作的有序进行。

（二）加大法制宣传力度，强化公民自觉守法意识和诚信观念。在多办案、快办案、办好案的同时，通过各种形式宣传人民法院的执行工作，采取举办电视讲座，发放宣传资料，新闻记者跟踪执行等方法，把有关法律规定和执行工作之难通过报纸，电视台、广播电台等新闻媒体大力宣传，在全社会形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法制环境。进一步增强市场主体的自我防范意识，减少不良经济交往的出现。使申请执行的人明白，一个案件能否得到执行，主要取决于被执行人的实际履行能力，实质是双方当事人交易风险的延续，只要法院执行人员严格依照法律规定的程序及时采取了执行行为，穷尽了法律手段，即使申请人的权利没有全部得到实现，也应当认为法院已经尽到了法律赋予的职责，同时，使被执行人明白，人民法院生效的法律文书，若拒不履行，抗拒执行、将受到法律的追究。唯有如此，人民法院才能卸掉沉重的包袱，走出执行难的怪圈，使执行工作步入良性循环的轨道。

（三）重视党委、人大、政府支持、争取社会各界积极配合。坚持党的领导，主动接受人大的法律监督与政协的民主监督、积极争取政府及社会各界的支持与配合，这是人民法院所必须遵循的根本原则。人民法院的执行工作涉及面广、牵扯的领域、部门较多，仅靠法院自身力量是不够的，只有党委高度重视，政府支持，有关部门密切配合，人民法院的执行才有坚强的后盾。近年来，为支持法院执行工作，*县委、县政府和人大、政协都做了大量工作，倾注了一定的心血，为我院执行工作的开展起到了一定的推动作用。今后，这方面的工作还需更进一步加强。就法院的执行工作可定期不定期的向县委、县政府作专题汇报，在执行队伍建设、办案经费不足等问题上寻求支持，对一些重大疑难案件，或在执行工作中遇到的阻力和困难，主动向人大、政协反映情况，争取通过这些渠道动员社会各界支持法院执行工作。

（四）积极稳步推进执行体制改革，为执行工作提供不竭的动力。

1、深化执行管理体制改革。可以比照交警部门的管理体制，在高级法院辖区内将执行机构垂直管理，建立统一管理和协调的新体制，上级法院对下级法院的执行工作实行统一指挥、统一调动、统一管理。这样便于采取委托执行、异地执行、交叉执行、提级执行和统一执行相结合的多管齐下的办法，对解决“执行难”问题会收到更好地效果。

2、加大执行机构改革力度。在担负主要执行工作的基层法院，加强对全院执行工作的协调和管理，实行执行实施权和执行裁判权的分权制衡，成立执行局，在执行局内部，设置一个综合科，一至二个执行庭。综合科行使执行裁决权，同时负责后勤服务，统计等工作；执行庭行使执行实施权，具体负责案件的执行工作，以权制权，防止执行权异化滥用，加强对案件的监督，增强工作的透明度，强化执行人员的责任感和紧迫感。

3、实行执行案件的流程管理。对传统的执行工作模式进行大胆地改革，即对执行案件的立案、送达、调查、执行措施，异议审查，办案期限等环节，进行环环限时，实行全程跟踪管理，建立案件的月通报制度，加大对案件的审限监督，以避免案件久执不结。

4、推行“党组成员，审委会委员包案”制度。由于执行工作难度大，涉及面广。在具体执行中决策难、协调难。为鼓励执行人员迎难而上，加强对执行工作的领导，应推行院领导和审委会委员主执重大疑难案件制度，每年选一批在本辖区内影响较大，执行难度大的案件，分包给各党组成员、审委会委员亲自带队执行，以保证重大疑难执行案件的案件质量和及时执结，力争取得执行案件法律效果与社会效果的有机统一。

（五）消除障碍，讲究执行艺术，切实加大执行力度。

1、公正执法，确保办案质量，解决执行依据先天不足的问题。最高人民法院及省政法委都先后制定下发了“六条禁令”“七不准八不许”等规定，但接受当事人吃请、说情等现象，还没有彻底根除，法官不中立的问题依然存在，法律文书错误、漏洞百出，案件进入执行环节总有这样那样的问题使执行人员底气不足。要破解“执行难”，首先要严格执行审判纪律，确保公正执法，采取各种行之有效的方法，提高办案质量。利用审监评查，法律文书竞赛等手段，切实增加法律文书的说理性和表述的明确性，减少笔误，真正解决执行依据先天不足的问题。

2、积极探索新的执行方法和执行艺术，解决被执行人难找、执行财产难寻、被执行财产难动，协助执行人难求的问题。对于有可能转移执行财产的应抓好诉前、诉中财产保全和先予执行，审判人员在审理案件期间，应具有执行意识，充分考虑到以后的执行工作。积极主动地提前介入，采取财产保全，先予执行等措施、牢牢掌握执行的主动权，以达到事半功倍的效果。对采取欺骗手段逃避执行的，应提高执行人员的执行水平和执行艺术。注重研究新方法、新对策，充分抓住被执行人的“痛处”，在其最顾忌的地方上撒盐巴，不能简单采取一扣押、二查封、三拘留“三爷头”式工作方式，应当做到执行严肃性与灵活性相结合，教育疏导与强制措施相结合，依法执行与社会效果相结合。对于拖赖不执行的，应强调申请人的举证责任，利用执行公告、电视、报刊等新闻媒体予以曝光，督促被执行人在一定期限内履行义务，选择收获季节突击执行。对躲避不愿执行的，应打破八小时工作制，实行全天候办案，利用春节，节假日突击执行，组织夜间、午间、凌晨突击行动。对抗拒不执行的，要通过报刊、电视等新闻媒体，采取“新闻曝光”“信息批露”“司法审计”“限制高消费”等方法，充分发挥社会舆论的力量，促使其履行义务。制定执行工作快速反映预案，申请执行人发现被执行人可履行义务的线索，执行干警保证随调随到。积极采取悬赏执行、交叉执行、提级执行、开庭执行、执行听证等执行措施，切实解决执行工作的“四难”现象。

3、用足用活强制措施，加大处罚力度。积极探索推行执行警务化工作制度，对所有执行工作人员实行半军事化管理，充分发挥法警在执行工作中的作用，大胆灵活地采取搜查、查封、扣押、拍卖等强制措施。对抗拒执行的当事人，经进一步辩法析理，耐心教育仍不思悔改的要狠狠打击，充分利用法律规定的强制措施，坚决予以惩处。对那些逃避执行触犯刑律的，准确适用全国人大常委会关于刑法第313条的立法解释，加大对拒不履行法院裁判和暴力抗法行为的惩处力度。

总之，执行难问题的解决并不是一朝一夕的事，它是一个庞大的系统工程，既需要维有效的当前措施，也应当研究长远的改革方案，使之随着市场经济的逐步建立、完善，依法治国，建设社会主义法治国家进程不断推进而逐步得到解决。