财政局发展乡财县管调研报告
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乡财县管,就是按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求,在乡镇既得利益、预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权、独立核算主体、债权债务关系等不变的原则下,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”,由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支,从而规范乡镇财政收支行为,防范和化解乡镇债务风险,确保乡镇工资发放和正常运转,维护农村基层政权稳定,促进县乡经济发展。以下是我对乡财县管的几点建议：
一、实行乡财县管乡用的必要性
我县是一个典型的贫困山区农业大县,拥有70余万人口,受自然条件制约,农业基础较差,工业基础薄弱,财政比较困难,乡镇财政更是举步维艰。特别是农村税费改革以来,乡镇财政收支矛盾尤为突出。一方面,乡镇财源匮乏,收入缺乏后劲。另一方面,乡镇机构臃肿,人员超编;赤字负债重,运转困难。同时,乡镇财政预算机制弱化,财务管理欠规范,支出随意性现象时有存在。加强乡镇财政财务监控,实施乡财县管乡用刻不容缓。
（一）实行乡财县管乡用是巩固农村税费改革成果的需要。财政分税制改革、农村税费改革最主要的出发点,是对收入进行规范。农村税费改革经过近几年的努力,在规范收入征管、减轻农民负担方面取得了较大成效,但支出管理方面的问题却日显突出,如果乡镇支出需求不加以控制,势必导致以支促收,重新回到乱收费的老路。实行乡财县管,坚持量财办事,按必保、必要、一般的支出顺序,确保工资发放和正常运转,有利于从源头上遏制乱支、滥支和无度举债现象。
（二）实行乡财县管乡用是转变乡镇政府职能的需要。随着财政改革的不断深入,县级财政在义务教育、社会保障、医疗卫生等公共支出方面已承担了乡镇财政的部分职能,乡镇财政已经不是原来意义上完整的一级财政,乡镇政府职能弱化。只有强化财政公共管理职能,规范乡镇收支行为,进而规范乡镇行政行为,才能与乡镇经济发展水平和职能相适应。而现行的乡镇财政管理方式,已愈来愈不适应新形势的需要,必须进行改革。
（三）实行乡财县管乡用是缓解县乡财政困难的需要。财政供养、半供养人员太多,负债太重是县乡财政困难的根本原因。沉重的负债,不仅使乡镇可用财力捉襟见肘,更使乡镇财政如落雨背稻草,陷入越背越重的恶性循环,严重危及到基层政权的稳定,制约了农村社会事业的发展。实行乡财县管乡用,可以有效控制人员编制和人头经费增长,促进乡镇精简机构,分流人员;通过实施严格的乡镇财政举债县级审批制度,可以从源头上防止乡镇过度举债。掐住“人”和“债”两大口子,县乡财政才有望走出困境。
二、当前实行乡财县管亟待解决的问题
推行乡财县管乡用改革势在必行、刻不容缓。但从现行的财政管理体制、财政收支现状以及干部队伍素质等因素考虑,笔者认为,当前实行乡财县管乡用主要面临三大困难。
（一）思想认识到位难。实行乡财县管乡用,打破了长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局。乡镇由过去在既定的预算计划下自行组织核算和管理本乡镇的收支变为由县级统一管理,乡镇根据年初预算安排,按月申报用款计划,经县级财政部门审核后,将款项划拨乡镇支出账户,办理支付与结算。部分乡镇领导因担心财权的削弱,在思想认识上一时难以转过弯来,甚至产生消极抵触情绪。同时财政部门也存有疑虑,由于县乡财政困难,过去很长一段时间,各级政府的工作重点一直致力于抓财源建设,抓财税收入,而忽略支出管理,致使收支矛盾越来越突出。在这种情况下,实行乡财县管乡用,不少人担心财政部门会成为众矢之的,担心将来的财政工作将落入无休止地协调乡镇利益的困境之中。
（二）管理职能转换难。实施乡财县管后,乡镇的收支全部纳入县财政实施统一管理,县级财政部门的职能一方面表现为向乡镇提供会计核算服务;另一方面通过乡财县管强化会计监督。虽然各级政府一再强调不取消乡镇既定的财务管理自主权,但乡财县管使财务管理的权限发生了部分转移,由于财务管理与财务监督的不可分割性,关系处理不到位,会导致财务权责无法界定,责任主体不分明,出了问题相互推诿现象的发生。同时,乡镇可能担心报账难,工作积极性势必受到影响,导致出现有事无人管、无人干的不良倾向,况且对资产的管理职能也会弱化,资产流失与浪费现象会日趋严重。
（三）财会业务衔接难。由于实行乡财县管会计核算制度超前于现行预算会计制度的改革,县级乡财核算机构如何使新的会计核算组织形式与现行预算会计制度相适应,如何组织会计核算,搞好与乡镇、财政部门及国库之间的衔接,如何从全新的角度把握并正确使用会计科目的核算内容,期末如何编制会计报表,全面反映乡镇的整个财务收支活动等均有待研究和实践。
三、对实行乡财县管乡用的建议
（一）转变观念,彻底消除改革障碍。乡镇领导与财政部门思想观念的转变和统一,事关乡财县管乡用改革的成败。在加快乡镇财政管理改革进程中,一方面,乡镇要顾全大局,支持改革,彻底消除改革中的“权利”思想。另一方面,各级财政部门要打消顾虑,纠正单纯为规范乡镇财政收支行为的错误观念,把这项工作与建立和完善我国公共财政体系紧密地联系在一起,使改革真正落到实处。
（二）完善各项规章制度,夯实财政改革基础。除现有的会计法规外,各级政府仍需建立和完善各项管理制度,包括会计岗位责任制、会计业务操作规程、资产管理、会计档案及会计软件的保管、绩效评价及奖惩制度等。
（三）切实强化预算管理,维护预算执行的严肃性。乡镇要按“量入为出,收支平衡”的原则,根据县财政部门的预算编制指导意见和有关支出定额标准,认真编制年度乡镇财政综合预算。预算一经批准,应严格执行,预算调整方案必须经同级人代会审查通过,并报县财政局备案。加强乡镇部门预算管理,制定科学的定员定额标准,将预算细编到部门及项目。
（四）实行部门联动,构建新型财政稽查监督机制。县纪委、监察、财政、审计、金融等部门要加强对乡财县管乡用工作的管理和监督,加大对阻碍改革或违反财政纪律行为的处罚力度,提高财政监督的威慑力。财政部门应对乡镇收支进行不定期稽查,参与全过程监督管理,突破以往单纯查账式审计,引入财政资金绩效审计机制,绩效审计应提出降低政府管理成本、提高资金效益的具体建议。
（五）加大信息网络化建设,降低运行成本。我省目前大部分县市(区)实行了乡镇财税管理信息化。通过几年来成功实施,培养了一大批懂业务、会管理、善操作的财政干部队伍。要充分利用现有设备和人力资源,实现乡财县管乡用工作全面信息化。积极开展网上审核、网上拨款、网上结算、网上查询等业务,提高工作效率,降低乡财县管乡用的运行成本。
（七）完善配套措施,创造良好的改革环境。近年来,我省先后实施了会计集中核算、政府采购、国库单一账户体系等一系列改革,为我们进行公共财政支出改革打下了坚实的基础。但因机构改革滞后等原因,相关配套改革措施亟需完善。一要进一步完善乡镇财政管理体制。按照积极稳妥、简明规范和财力向乡镇适当倾斜的原则,对困难乡镇加大扶持力度。采取切实可行的措施,鼓励乡镇加快发展、增收节支。同时,加大乡镇转移支付力度,确保乡镇工资发放和基层政权正常运转。二要正确界定事权范围。严格财政供给政策,将不属于财政供给范围的非政府行为项目彻底推向市场。三要积极深化乡镇机构改革,严格控制乡镇财政供给人员。按照规范政府职能、因事设岗的原则,严格编制管理,优化乡镇机构设置,节约财政支出。四要认真清理乡镇债权债务,防止发生新的不良债务。认真分析原有债务结构,重新分类认定并组织清收。同时,制订防止新增负债和消化旧债的措施。
