国土局农村土地管理调研报告

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土地是最基本的生产资料，而且数量固定，对价格完全缺乏弹性。这个特征决定了土地的占有方式或者说所有制形式，是任何国家最重要的基本制度之一，当然也是一个国家法律所重点规范的对象之一。土地相关法律体系是否完善，是否公平，是否具有效率，不但是社会稳定的重要因素，而且也是社会发展快慢的重要决定因子。

时期，我国实行了“三级所有、队为基础”的农村集体所有制，并建立了以集体劳动、按工资分和人口多少分配的农村分配制度。这种“一大二公”体制下，社员缺乏生产积极性，出现了一系列问题，导致我国粮食长期不足，全国不得不凭粮票供应食品。30年前，安徽小岗村的18户农民签下“生死状”，实行分田单干，创立了“联产承包责任制”，使我国的农业生产出现了前所未有的大好局面，解决了13亿人的吃饭问题。我们党将这种制度作为最基本的经济制度，一再声明要长期坚持下去，“一定15年不变”、“一定30年不变”、“30年之后也没有必要再变”；国家则出台了《农村土地承包法》等法律法规，建立起我国农村最基本的土地法律规范。

但在现实中，这个法律体系仍存在不完善之处，土地违法、土地承包违法等案件不断发生，农村围绕土地而产生的纠纷非常多，已经成为不稳定的重要因素之一，并且有越来越突出、越来越严重的倾向。分析土地管理、土地承包中的问题和矛盾，总结经验教训，提出对策，无疑对于下一步完善相关法律，化解农村矛盾，维护农村稳定，促进农村发展，促进农民致富具有重要意义。

作为学习实践科学发展观活动的一项内容，笔者在农村进行了一些调查，试图结合实际案例，对农村土地问题做一些法律层面上的思考。

一、解放后我国农村土地制度

的变迁和家庭承包制下的土地问题

（一）、解放后我国土地制度的变迁

“打土豪、分田地”，在革命战争年代，这是一句最响亮、最具号召力的口号。有多少先烈，就是在这个口号的招引下拿起枪杆子，参加了革命队伍，为穷人打天下。那个时候，革命有一个最高目标，是实现社会主义和共产主义，也有一个最低目标，就是实现“耕者有其田”。

*年，全国解放。*年6月30日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国法》，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同年冬起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自己耕种，自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产，为我国的工业化奠定基础、开辟道路。《法》将过去征收富农多余土地、财产的政策，改变为保存富农经济的政策，以便更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，稳定民族资产阶级，以利于早日恢复和发展生产。《法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地、有计划、有领导、有秩序地开展了运动，近三亿无地少地的农民分到了七亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等，还免除了每年向地主缴纳约三百五十亿千克粮食的地租。*年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上完成了任务，农民真正获得了解放。我国存在两千多年的封建土地所有制从此被彻底被摧毁，地主阶级也被消灭。

这一次我国农村制度创新的绩效，在随后几年的农业发展中得到了充分的体现。*年同*年相比，我国粮食产量由11318万吨增加到16392万吨，年均增长13％；棉花由44万吨增加到130多万吨，年均增长43％；油料由256多万吨增加到419多万吨，年均增长21％，不仅迅速恢复、发展了农村生产力，而且为国家工业化起步奠定了基础。

但是，在随后，我国的土地制度没有稳定下来，而是短期内有进行了更剧烈的变更。从*年开始，国内开始搞以土地人股、集体经营为特征的互助组，很快又在全国普遍建立了生产资料集体所有、统一经营的高级社，并在*年完成了化。的特点是“一大二公”。所谓“大”，就是规模大，一般是一乡一社；所谓“公”，就是公有化程度高，不仅土地归集体所有，而且生产队的物资、劳动力，甚至社员私人的房屋、家具等也公有化了，可以无偿地“一平二调”。

作为制度安排，从一开始就包含了诸多的消解制度本身的因素，注定了其绩效的低效率。由于劳动工具仍然是原始的手工工具，由于分配上的严重平均主义，严重地压制了农民的生产积极性，出现了“出工敲破钟，干活一窝蜂，你来我也来，上工带打牌，你走我也走，公分七八九”的低效率局面，使得全国到处出现了粮食不够吃的局面，以至于不得不用粮票控制粮食销售。

为了解决生存问题，从一成立，在全国许多农村就不断出现各种形式的责任制，当时的国家主席刘少奇肯定过的“三自一包”制度是在我国最困难的时候提出来的，但遭到否定和批判，没能实行，使得我国人民在饥饿中煎熬了更长的时间。“”被打倒后，我国的政治形势逐步开始发生变化，四川、湖南、安徽等地相继出现了不同形式的农业生产承包责任制，安徽小岗村的18户农民的生死协议，拉开了我国农村改革的序幕，最终使家庭联产承包责任制在80年代初普遍建立起来。家庭联产承包作为一项制度创新，是一种非常适宜农业生产过程的制度安排，它所形成的激励机制与约束机制，无须外部监督，能节约管理成本，在一定的历史条件下，堪称农业经营中有着最大制度绩效的制度形式，这在实践中已得到了充分的验证。

（二）农村家庭承包制的特征

诺斯制度变迁的“路径理论”认为：利益诱致是制度变迁的根本动因。一种制度如果能使各方的利益达到最大化，人们就不会有改变这种制度的动机和要求；反之，社会对新制度的需求就会变得十分强烈。应当说，随着时代的变迁、社会的发展，制度不能使得人们利益最大化，这是常态，因此，制度也就处于生生不息的变迁之中。马克思主义认为，社会生产力的水平决定着社会的经济基础，经济基础又决定上层建筑。作为上层建筑的土地制度，一旦不适应经济基础的需要，就应该进行调整，这种调整会表现为改良、改革或者是暴风雨式的革命。

家庭联产承包责任制作为一项制度创新，是对一大二公的制度的一种否定，这种否定不是简单的回归小农经济，而是在更高层次上的一种螺旋式的上升。这个制度适合我国农村生产力发展水平，有力地促进了我国农村生产力的发展，迅速解决了13亿人口的吃饭问题，并为其它改革奠定了基础。但家庭联产承包责任制却不可能一劳永逸地解决我国农业发展的全部问题。[