民政局党内民主发展调研报告

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以党内民主带动人民民主，完善社会主义民主制度，是构建社会主义和谐社会的必然要求。基层民主政治建设则是整个国家民主政治建设的重要组成部分，是“发展社会主义民主政治的基础性工程”。作为政治民主发展的现实路径，由党内民主带动人民民主，已经成为社会的共识。党的十六大确立了发展党内民主，以党内民主带动社会民主的中国民主政治发展路线。党的十七大报告进一步明确提出：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。与此同时，作为人民民主的重要形式，基层人民民主的发展则与党内民主相互联系、互相推进。近年来，我国基层民主与基层党建在实践中相互促进，取得了很大的进展。

党内民主与人民民主的统一性、关联性和互动性

党内民主与人民民主具有内在统一性、关联性和互动性。两者的统一性表现在：党内民主和人民民主都是马克思主义性质的民主，都必须坚持党的领导地位和社会主义的根本政治制度；两者都把建设中国特色社会主义政治文明作为共同的目标。两者的关联性表现在：党是民主政治体系的主导，人民是民主实践的主体；党内民主是人民民主发展的政治前提，人民民主是社会主义民主政治的最高形态和根本目标；党内民主与人民民主相互影响、相互作用、相互制约，统一于建设中国特色社会主义政治文明的实践。两者的互动性表现在：一方面，党内民主对人民民主具有直接的指导和推动作用。党员的政治参与意识、热情和能力直接影响人民群众政治参与的积极性和水平，党内民主生活状况决定人民民主权利的保障和实现程度，党内政治生活的制度化决定国家政治生活的制度化。作为执掌国家政权的中国共产党，只有不断健全党内的民主生活，才能在全社会形成生动活泼的政治局面，才能将人民群众的政治参与热情转化为推进政治民主化的强大动力。另一方面，人民民主的发展也对党内民主具有重要的促进作用。随着人民民主制度的不断健全和完善，人民群众对执政党实施监督的力度也将随之加大，这将有效地促进党内民主的发展。

两者互动的现实可能性

从理论上看，民主观念不仅是一种政治理念，即政治共同体的公共权力掌握在人民手里，目的是保护大多数公民的共同安全和利益；更表现为一种生活方式，即公民关注、参与公共生活的权利。随着现代社会政治日益回归日常社会生活，政治逐步趋向社会化，基层社会的民主实践日益表现为基层人民民主的发展，而这一民主形式的发展又在很大程度上推动了党内民主的发展。

从某种意义上讲，无论是党内民主还是人民民主，本质上都是一种政治民主，但其生命力来自于日常生活的实践。一方面，党内民主是人民民主的重要实现途径。党具有广泛的群众基础，涵盖了社会的各个阶层和领域，人民群众的各种利益诉求都可以在不同的党员群体当中得到体现，通过扩大党内民主，保障党员民主权利，推进党务公开，完善党的代表大会制度，完善党的地方各级全委会、常委会工作机制、推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等制度，可以使人民群众参与政策的决策、实施、反馈、监督过程，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现最大程度的人民民主。在这个过程中，党必须深入人民群众的日常生活，以党员和民众政治生活的选择民主化作为推动政治民主的关键内容。

另一方面，人民民主的实现，在基层社会也着重表现为一种生活上的民主选择。在日常生活中，人民民主的主要表现形式就是对于日常生活中各种决定的自由而民主的协商、决定过程。在这个过程中，公民可以自由选择其生活方式与价值观，自主地处理与其生活相关的社会事务。在我国基层社会，发端于村民选举和自治，直至城市社区自治和参与，以及由此带来的极大的公众参与浪潮，都使得基层民主进程大大推进。而深深介入到这一实践的党组织，则面对环境的转变而迅速转型，在推进党内民主和党组织建设上得到了进一步发展。由此可见，基层民主的实践经验对党内民主的发展起到了积极的推动作用。基层人民民主对党内民主的推动作用深刻反映了当代基层社会政治社会化的过程。

党内民主为人民民主提供了方向，而人民民主则为党内民主提供了现实的空间和内在的推动力量。由此，党内民主与人民民主形成了相互促进的良性互动关系。

促进良性互动的对策与建议

*同志在党的十七大报告中精辟阐述了党内民主建设问题，强调指出，要“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，明确了党内民主建设的基本思路、重大原则和重要举措，拓展了党内民主渠道，创新了党内民主形式，丰富了党内民主内容，为在新的历史条件下加强党内民主建设进一步指明了方向。

一、坚持以社区党内民主带动社区基层人民民主，确保社区基层人民民主健康发展。

以党内民主推动人民民主，是我国民主政治建设的现实要求。我国将长期处于社会主义初级阶段的现实国情，我国民主政治建设的经验教训，决定我们党要正确处理改革发展稳定的关系，我国的民主政治建设只能与经济文化发展水平相适应，走渐进、稳妥的发展道路。同时，党的领导地位、性质、宗旨和党员的整体素质，决定以党内民主推动人民民主是民主政治建设的现实选择。这样一条民主发展道路，具有现实性、渐进性和示范性，能够确保在发展民主的同时保持社会的稳定和谐，符合我国政治文明与物质文明、精神文明协调发展的现实要求。以党内民主推动人民民主要抓住三大环节。首先，要改善党的领导方式和执政方式。党的领导方式和执政方式直接影响着党内民主和人民民主。“党的领导的本质是组织和支持人民当家作主。”共产党执政就是领导和支持人民当家作主，维护和实现人民群众的根本利益。没有党的领导方式和执政方式的改善，就不可能以党内民主推动人民民主。其次，要正确认识和贯彻民主集中制原则。民主集中制是党和国家机构的根本组织原则和领导制度，正确认识和贯彻民主集中制是以党内民主推进人民民主的关键环节。民主是集中的基础，是意愿、主张的充分表达和积极性的充分发挥，没有民主，就没有正确的集中；集中是在充分发扬民主基础上多数人意志的凝聚，而不是个人独断专行。这说明民主集中制的本质是民主。因此，在贯彻民主集中制时，要充分发扬民主。另外，要明确制定民主集中制的各项规则和程序，便于实际工作中操作和遵循。其三，要以各项民主制度建设为重点，使民主制度化、规范化、程序化。以党内民主推动人民民主，如果没有可靠的制度作保障，就会因人而异，因事而变，是靠不住的。因此，要加强党内民主的制度化、规范化、程序化建设，以推动人民民主的制度化、规范化、程序化。

二、通过加强党内民主制度的系统化建设，逐步推进基层民主制度完善。

党内民主建设是一项系统工程，马克思主义党内民主理论是由选举制、监督制、罢免制和撤换制构成的不可分割的完整体系，选举系统的完整运行才能使马克思主义党内民主原则得以体现。在当前，党内民主的系统化制度建设虽然有了大致的框架和理念，但在制度的执行、操作以及运行机制上仍存在诸多的问题，如党内民主集中制原则的贯彻落实问题、党员领导干部的日常性监督和制约问题等。如果这些问题在今后得不到切实解决的话，那么直选对党内民主制度建设所起到的积极作用将会受到直接影响，党员的参与热情也将受到冲击。

因此，我们必须从党内民主政治建设的整体出发，加快党内民主制度的系统化、程序化建设，尽快建立健全与直选相配套的党务公开制度、党内监督制度、责任追究制度、领导班子成员弹劾罢免制度及辞职制度等，形成一套坚强有力的党内民主系统保障机制，并以此为经验突破口，加强基层民主建设的相关制度支持体系。

三、建设党内双向互动机制，提高党员民主参与程度，为基层民主的实现路径提供重要借鉴。

建立党内双向互动机制，是保证党员和基层党组织实现自己政治表达，提高民主参与程度的重要条件。党是一个整体，一方面要通过各级党代会，形成上下连接的议事决策体系，用民主集中制的形式形成党的组织意志；另一方面还应当为广大党员能够参与党的决策提供双向沟通讨论的可能。使双向互动机制和党代会制度相得益彰，能够充分挖掘党的政治资源，充分发挥党员参政议政的积极性。通过双向机制，形成高度统一的思想基础。

要认真地而不是敷衍地听取党员对本级党组织、上级党组织乃至更高层次党组织制定大政方针的意见。广开言路，创造条件使党员站到全局的高度发表自己的意见和建议。上级党组织有责任经常向党员通报党所面临的形势。不仅要通报决策的结论，还要通报为什么作出某种决策的理由；不仅要组织党员学习党的决定，还要充分听取党员对各种问题的看法和意见建议；不是把党员的意见建议作为一种补充，而是把党员的意见作为党组织决策的依据。从而使党员感觉参与党内民主是实实在在的。

要建立稳定的党内双向互动沟通的渠道和平台。使党内的双向互动成为一种组织机制，而不是随机动议。这种渠道和平台，主要应当包括以双向互动为主要目的的党内刊物；以实现上级党组织负责人和下级党员双向互动为主要内容的党内双向互动会议制度，等等。

通过上述做法，不仅能进一步提升新时期基层党组织的民主化程度，而且还可以为基层民主建设提供有益的借鉴，促进基层人民民主的有效实现。

四、努力规范党内选举制度，实现党内民主选举推动社会民主选举。

选举与民主的关系密不可分，选举制度是党内自我更新机制中的首要地位，党的十六届四中全会提出完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。民主政治要求公民参与，而拥有选举权则是公民参与政治的主要途径。正因为此，有研究指出：“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就等于说不要民主。不要民主就等于不要革命。”没有选举，就没有民主，一国政治是否民主政治及政治的民主化发展程度如何，首先要看是否拥有一套完整健全的选举制度。

在总结基层党内差额选举或直接选举经验的基础上，逐步向上一层级推广，并使之制度化和法制化，逐步创造实现党内直接选举的条件。这样，“党内民主与人民民主之间的有效互动，成为共产党领导的社会主义民主政治的重要动力资源。”并积极培育这一新的生长点，充分发挥党内民主选举对全社会民主选举的示范作用、带头作用，推动人民民主的发展。

五、完善社区民主的运行机制，加强社区组织建设及其各主体间的联动。

作为领导层，社区党组织是社区民主建设的领导核心，为社区民主自治发展提供政治保证。因此，加强社区党组织建设，有效地发挥其领导核心作用，可以为社区民主发展提供更有力的政治保证。在新的形势下加强社区党组织建设，主要从三个方面着手。首先，加强社区基层党组织的政治素养建设。通过组织社区党组织成员尤其是党支部主要负责人系统地学习国家大政方针、社会主义市场经济运行规律、现代管理知识等，提高他们的素质，从而更有效地进行科学的决策和深入的社区思想政治工作。其次，加强社区党组织内部民主建设。党内民主对党外民主有很强的表率和辐射作用，以开展党内民主生活为契机，促进社区党组织内部管理和决策的民主化，有助于凝聚社区党员力量，在社区民主建设中发挥整体优势，推动社区民主建设。再次，加强社区党员的教育和管理，充分发挥党员的先锋模范作用。更好地为社区居民群众服务，充分调动社区居民参与社区民主建设的积极性，帮助社区居民明确社区民主建设的政治导向，保证社区民主建设的健康发展。

作为决策层，社区成员代表大会在社区民主自治中运行中担负着社区重大事项决策的职责。应明确规定社区成员代表大会运行程序、时间、活动频度和功能，使社区成员代表大会的运行制度化。要下大力气改变社区成员代表大会成员代表年龄偏大、文化素质偏低的状况，鼓励和吸收中青年知识分子阶层进入社区成员代表大会，改善其成员构成。

作为议事层，社区协商议事会是社区自治组织“议行分设”改革的产物，行使民主协商议事和民主监督的职能。社区协商议事会应积极地听取和反映社区居民群众的意见和建议，吸收更多辖区单位和社区精英的加入，提高协商议事的科学化水平，有效地整合社区资源，推进社区民主建设。

作为执行层，由于社区居民委员会负责社区成员代表大会的召集和主持以及社区日常事务的处理，是社区民主的基本运作载体，实际上也是权责统一的管理实体。应突出社区居民委员会在社区民主自治中实际中的中心地位，合理地界定其执行的“委办事务”和“自治事务”，将其主要精力放在公共事务和公益事业的管理上以及社区民主政治的建设和发展上。

社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居民委员会的有效联动是社区民主成功运行的关键。社区党组织要根据权限，积极地配合社区协商议事会和社区居民委员会处理日常工作，并加强思想政治领导；社区成员代表大会要适时召开，听取社区居民委员会成员的述职并进行评议；社区协商议事会要定期听取社区居民委员会成员报告工作，加强与社区党组织的联系，作好议事、监督和日常决策工作；社区居民委员会要定期向社区协商议事会报告工作，适时向社区成员代表大会述职，并接受居民代表和居民的评议。

六、完善党组织领导下的社区民主实践形式，促进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调共进。

在社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中，民主选举处于基础地位，推进社区民主建设首先要把好民主选举关。目前城市社区选举实际上多采用间接选举的方式，往往采用选举委员会提名候选人的方法产生候选人，且投票场所秩序控制存在欠缺。完善社区民主选举，就要扩大直接选举范围，体现更大多数乃至全部符合法定资格的选民的意愿；改革选举的提名制度，以居民群众提名的社区居民委员会成员候选人为主，以选举委员会提名的社区居民委员会候选人为辅；严格地维护投票现场的秩序，避免混乱场面，切实地体现公平、公正、公开的原则。民主决策是社区居民民主自治的直接体现，应充分发挥社区成员代表大会和社区协商议事会的作用，实行走访居民制度、临时扩大会议制度及居民报名列席旁听居民代表会议制度，广开吸纳民意、积聚民智的渠道，使更多的居民群众参与民主决策。民主管理社区居民民主自治的重要内容，应依靠社区居民，在管理机制上将行政调控机制和居民自治机制结合起来。要不断增强社区居民的参与意识，建立社区居民参与管理的固定渠道，使社区居民能够与社区民主管理的主要机构保持经常性的联系，实现社区组织与社区居民之间的良性互动，提高社区居民参与社区公益事业和社区公共事务管理的积极性，提高其自我管理能力，促进社区管理的民主化。行之有效的民主监督机制是保证社区民主自治良性运行必不可少的条件，应加大居务公开和民主评议的力度，将居务公开的内容扩充到社区政策执行、社区居民委员会办事程序、财务收支状况、流动人口管理、社区居民委员会成员的工作目标及工资待遇等，在社区居民委员会开设民主评议栏，加强居民的随时评议和社区成员代表大会上的专门评议，充分发挥社区党组织、社区议事协商会尤其是社区居民在民主监督中的作用。

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的发展都离不开社区党组织的领导，社区党组织的民主引领和示范是社区“四民主”协调共进、向纵深发展的关键。