信访局深化法制教育调研报告
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*总书记在20*年8月指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，是构建和谐社会的基础性工作。”20*年中央5号
文件《关于进一步加强新时期信访工作意见》进一步指出：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是党的群众工作的重要组成部分
。”当前，正在深入进行学习实践科学发展观活动，做好信访工作对于推动经济社会科学发展具有重要意义，尤其是在当前“保增长
、保民生、保稳定”的形势下，巩固和加强信访工作显得尤为重要。近年来，我市信访总量连年下降，为经济社会又好又快发展创造
了和谐安定的社会环境，连续三年进京上访保持全省最低水平，连续三年无“省信访工作重点管理县（区）”，连续三年重点敏感时
期实现进京“零上访”，连续三年无备案信访老户重复进京上访，在20*年首次全省“信访工作三无县（区）”创建考评中9个县（
区）实现大满贯。取得这些成绩，分析其主要原因就是得益于我市信访法制工作比较完善。近期，结合调研课题，对信访法制化建设
对推动科学发展作了一些调研，形成以下三个方面认识。
一、信访法制建设中存在的错误认识
在信访法制建设中，基层党委、政府或多或少地存在着以下四种错误的论断，阻碍信访法制建设的步伐：
1、信访制度与司法制度的“矛盾论”。有观点认为，大量原本通过行政复议或司法诉讼渠道解决的问题涌入了信访渠道，与正
常的法律诉讼制度和司法体系相矛盾。这种观点是对信访功能认知模糊造成的。《宪法》规定：“公民的信访权由批评建议权和申诉
、控告与检举权组成。”公民依照有关信访的法律规定行使申诉、控告与检举权，是信访制度本身设计的重要功能之一。虽然，信访
的申诉、控告权与诉讼法上的起诉权、申诉权等存在着权利上的重合，但是这种在法律制度上并存的公民权益保障“双轨道”，在权
利的性质及解决问题的途径上是截然不同的，并不存在矛盾的问题。更不能因为公民选择了解决问题较为直接、成本较低的信访途径
，就片面得出信访制度与司法制度相矛盾的结论。此外，国务院《信访条例》明确规定，对于应该通过诉讼、仲裁、行政复议等法定
渠道解决的信访问题，行政机关不予受理，因此信访并不是无序的信访，是在法制框架内权利救济的重要渠道。
2、信访制度与清官情结的“人治论”。有一种意见认为，信访主要靠各级领导干部的批示解决问题，具有“清官”情结，是人
治思想的表现。这种观点是片面的。首先，信访作为我国《宪法》规定的公民基本民主权利，也是国家的基本民主制度。这种人民表
达意愿、实现当家作主的权利和制度，对现代法治社会决不是可有可无的。其次，各级领导干部亲自接待群众来访、亲自阅批人民来
信、亲自处理信访问题，是“立党为公、执政为民”的表现，也是落实《信访条例》“谁主管、谁负责”原则的具体体现。而且，领
导干部所批信访案件仅限于指定有权处理问题行政机关办理，信访问题依然是在法律法规和各项政策范围内解决的。从贵州瓮安发生
的“6•28”事件来看，主要是由于当地党员干部接近群众太少、了解民意不够，造成积案太多、积怨太深，爆发了大规模的群体性事
件。因此，信访不但是法制制度的设计，同时也是维护社会稳定大局的需要。
3、信访制度与法制目标的“相悖论”。有相当一部分人认为信访与法治目标相悖，应随着国家法制健全退出历史舞台。这种认
识也是错误的。作为公民的一项重要民主权利，我国《宪法》在第二章“公民的基本权利和义务”中规定：人民享有“依照法律规定
，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利”，“对于任何国家机关和国家工作人员，有提
出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。相
对应，《宪法》还规定：一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”；“对
于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。由此可见，信访是我国公民的基本民主权利，是国家的基
本民主制度，是国家法律制度的有机组成部分，是社会主义制度区别于资本主义制度的一个重要标志，是社会主义法制体系优越性的
具体体现。
4、信访部门处理信访问题的“包办论”。以往，在信访问题的起因和处理上，少数干部、职能部门、信访人和普通群众都不同
程度地存在误区，片面认为信访量大、信访秩序混乱等问题是由于信访部门工作不力造成的，认为信访问题的处理主体是信访部门，
片面认为信访部门应该包办处理所有信访问题。这种误区使信访部门无辜地背上沉重地包袱，也给信访工作带来诸多困扰。《信访条
例》第四条明确规定：信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，依法、及时、
就地解决问题。《信访条例》第十六条还规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出
。因此处理信访问题的主体是有权处理的行政机关。必须澄清，信访部门不能包打天下。信访问题的起源和起因不在信访部门，信访
问题的处理主体是各级有权处理的行政机关，信访部门的主要职能是协调涉及多部门的疑难信访案件，统筹、管理本地区开展信访工
作，督促相关地区和部门依法办理信访案件、处理信访问题。
二、信访法制建设实践中应该遵循的原则
信访法制建设应该以《信访条例》为准绳，遵循四个原则：
1、依法信访原则。依法信访，包括两个层面的要求。一方面要使信访群众依法写信、上访，避免缠访、闹访、违法违规上访；
另一方面要求有权处理的行政机关严格依法办信、办访，解决信访问题，使双方的行为都严格界定在国家法律和信访法规的规范之下
。同时，应注重发挥信访工作（人民建议征集和建议型信访）在引导民众参政议政方面的重要作用，各级党委、政府可以通过信访渠
道吸取群众智慧，使决策更加科学、民主，更加符合广大人民的权益。
2、职责明确原则。充分发挥信访部门职能，完善协调机制、监督机制、保障机制，充分运用信访工作三项建议权。同时按照《
信访条例》“属地管理，分级负责”和“谁主管，谁负责”的原则，加强部门之间、地方之间、部门与地方之间协调配合，一级抓一
级，层层抓落实，不断完善“党委政府统一领导，信访部门统一管理，职能部门各负其责，全社会齐抓共管”的大信访工作格局。
3、公平正义原则。公平正义是衡量一个国家或社会文明发展的标准，也是我国构建社会主义和谐社会的重要特征之一。*
总书记指出：公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得
到切实维护和实现。因此，司法判决、调解必须坚持公平、公正，改变目前存在的司法裁判后又向信访机构或其他行政机构申诉的状
况。
4、行政高效原则。解决信访问题、化解社会矛盾的活动，必须依照《信访条例》等法律、法规，在限定时间内尽可能快地解决
群众信访问题和矛盾纠纷，最低限度地使用公务人力及资源，避免事情久拖不决，避免行政成本浪费，在尽量短的时间内解决尽量多
的社会矛盾。
三、加强我市信访法制建设的途径
加强信访法制建设，既是提升信访工作水平的自身需要，更是维护社会稳定，促进社会和谐的需要，当前，加强我市信访法制建
设应从五个方面入手：
1、建设“阳光信访”，落实《信访条例》。《信访条例》第十一条明确规定：县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信
息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联
互通。淮安市在全国首创“阳光信访”综合服务系统，依据《信访条例》各项规定，通过技术手段明确受理机关和承办机关办理信访
事项的程序、规定和职责，实现了全方位“受理投诉、便民查询、主动反馈、共同监督”的“四位一体”工作新模式。系统按照《信
访条例》办理时限规定，形象的将信访事项标识设置为绿灯、黄灯、红灯和笑脸，实行分类识别、实时监测、滚动跟踪，确保了承办
机关必须按照时限办理，既落实了《信访条例》，也规避了以往超期不办、拖而不决现象的发生。系统还设置信访事项判重功能，对
重信重访和终结信访及时判重提醒，既减少了重复信访，又规范了信访行为，促进了信访形势的不断好转。“阳光信访”实施以来，
信访渠道更加畅通，解决问题更加有力，信访秩序更加规范，全面落实了《信访条例》的各项规定。国家信访局副局长许杰特别指出
：“阳光信访”系统通过技术层面的设计，把《信访条例》的规定和要求，从技术层面加以保证和落实，“双向规范”的效果非常明
显，既规范了群众的信访行为，也规范了相关职能部门的办访行为。
2、强化复查复核，促进依法信访。信访事项复查复核工作是国务院新《信访条例》的一项重要法制制度。20*年下半年新《信
访条例》实施伊始，淮安市经过广泛调查研究，在全省率先制定出台《关于做好复查复核工作的意见》，全面规范了信访事项复查、
复核工作，形成了健全完备的复查复核体制。为切实维护群众合法权益，在具体办理上，创新地建立了“信访部门代表政府受理，职
能部门受政府委托直接办理，政府法制部门负责把关结论，政府分管领导最终审签”的规范程序，确保了复查、复核结果的严肃性、
合法性、求是性。在工作中，我们强化“初审把关、及时交办、跟踪催办、信息报送、定期回访”等环节，三年多来已累计办理复查
复核信访事项356件，全部做到按期办结。我市经过复查复核终结案件，由于事实认定清楚、政策法规引用恰当，绝大多数信访人对
意见心服口服，从而主动表示停诉息访，经过市级复查复核的信访案件98%以上实现了停诉息访，破解了以往困扰信访工作多年的“
案结事未了”难题，实现了信访工作法制化，依法信访程序化。
3、引入法律援助，引导依法维权。法律援助是保护公民平等接受法律保护、实现法律面前人人平等法治原则的一项重要法律制
度。建立信访工作法律援助机制，是市场经济条件下解决涉法信访问题的迫切需要，是解决群众状告无门及因经济原因无力申请仲裁
、诉讼的需要。20*年开始，淮安市积极开展信访法律援助工作，安排律师和法律工作者参与信访工作，探索建立“信访接待、法律
咨询、诉讼”三位一体的工作格局。信访工作引入法律援助，在以下四方面发挥了重要作用：一是提供法律咨询。法律工作者在
参与信访工作中，信访人可以随时咨询申诉事项有关法律知识，解疑释惑，明法明理，引导群众依法上访。二是开展法律宣传。在参
与接访过程中，可以主动向信访人宣传有关法律法规，使信访场所也成为宣传法律的一个重要阵地。三是引导依法维权。对于不在信
访受理范围内的信访问题，通过法律工作者的引导，使信访群众通过更加合法、合理的渠道维护自己的正当权益。四是提供法律援助
。对于因经济困难本应法律渠道解决问题进入信访渠道的群众，司法援助中心根据情况给予法律援助和其他必要帮助，帮助群众维护
合法权益。
4、维护司法公正，减少涉法信访。近年来，我市不断强化工作力度，积极减少涉法信访，努力实现“案结事了”。一是强化诉
讼调解，力争案结事了。加强对民事案件的调解和行政案件的协调力度，强化诉调对接，按照“能调则调、当判则判，调判结合、案
结事了”的要求，将化解矛盾纠纷和服判息诉工作贯穿案件审理全过程。二是做好判后释明，促使服判息诉。明确原审法官判后释明
责任，针对当事人的疑问，由原审法官耐心细致地做好解释工作，加强引导教育，提高初访接待息诉率，同时强化考核，将息诉息访
的压力落实在原审。三是提高审判质量，源头减少信访。在案件的实体、处理上，把好事实、证据认定关，准确运用法律，加强裁判
文书的说理，在案件的审理程序上严守诉讼法，注重保护当事人的诉权，规范司法行为，提高司法的公信力，最大限度地减少涉诉信
访。四是强化队伍建设，促进司法公正。全面加强法院干部政治意识，提高法官的业务素质，做到司法的法律效果和社会效果的统一
，着力提高司法权威。
5、坚持依法治访，规范信访秩序。首先，严格规范办访行为，切实提高依法做好信访工作的水平。强化对信访案件的依法处理
，切实解决群众合理诉求，坚持1%有理1%解决，100%有理100%解决，做到还“感情账”不怕丢面子，还“经济账”不怕受损失，还“
执法账”不怕担责任。其次，严格规范信访行为，切实依法维护正常信访秩序。通过各种方式，加强对信访群众的教育，使他们明礼
，更要明法。引导群众通过写信、电话、网络等便捷方式，合法、理性地到指定接待场所反映问题，依法有序地逐级反映问题，自觉
维护信访秩序。对违法违规行为，坚决依法惩戒，打击邪气，弘扬正气，改变群众“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误
观念。再次，加强信访法规宣传，切实营造合法有序的信访环境。《信访条例》是与每个社会成员的利益密切相关的公共法律规范。
把信访法规宣传作为长效工作来抓，充分利用现代传媒，通过群众喜闻乐见的形式和手段，向广大干部群众进行生动、直观、深入的
宣传，确保《信访条例》家喻户晓、深入人心。
