工商局加强直销监管调研报告
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国家工商总局新的“三定”方案进一步明确赋予工商部门“依法监督管理直销企业和直销员及其直销活动”的职责，因此认真分析直销监管的现状、存在的问题，研究加强监管的措施，对履职尽责促进直销经营健康发展十分必要。
一、*地区直销企业现状
目前，在*市经营的直销企业有三家：*（中国）日用品有限公司、*（中国）有限公司、*（中国）化妆品有限公司。其中*（中国）日用品有限公司在*地区共设立了市级分支机构*个，服务网点*个，经销商*人，直销员*人；*（中国）有限公司在*地区设立服务网点*个，直销员*名；*（中国）化妆品有限公司在*地区设立服务网点*个，直销员*名。其中*公司是以“直销＋经销商＋商场专柜”形式经营，而*、*两家公司则是以“直销＋经销商”形式经营。
相关企业四家：*（中国）日用品有限公司在*地区设立授权专卖店*家，*有限公司在*地区设立授权专卖店*家，*生物工程有限公司在*地区设立授权专卖店*家。另外*（中国）有限公司在*也有店铺经营，但其自称是特许经营模式。
二、特许经营与直销的关系
特许法律关系的核心是特许权。其特征是：（*）从本质上说，它是一种使用许可权。特许权的持有人不因特许的法律事实而影响其权利本身，被特许人取得的只是使用权。（*）特许权是一种组合式的知识产权。虽然，特许权由商标、商号、专有权等商业秘密、专利权等组成，但绝对不是他们的简单相加，由于各种知识产权间的有机结合，已构成一种崭新的权利组合即特许权。
直销是指直销企业招募直销员，由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者推销产品的经销方式。
从业务运作方式来看，特许经营的运作需要开店经营。而在直销企业中，直销员不需占用店铺来经营，而是以直销员的直销为主。
从市场推广方式看，加盟特许经营的企业是靠宣传攻势及公司的“金字招牌”来推广市场的，例如麦当劳用广告宣传吸引小孩子。也就是说，加盟特许经营的企业完全不用担心知名度问题，这些都是由特许连锁公司负责的。而直销企业是靠“口碑”，由直销员努力促销来推广市场的。大多数直销企业几乎都不做任何广告，他们认为，顾客的宣传就是最有效的广告。
从内部关系上看，特许人与被特许人之间的权利义务关系由特许经营合同规定。特许人授予特许权，供被特许人使用，并加以培训、指导；被特许人依约从事特许业务，在与特许人同一形象下，销售同样的产品或提供同样的服务，并负有向特许人支付相应费用、遵守特许人特别限制的义务。而直销员是由直销企业招募，并与其签订推销合同，直销企业不得以缴纳费用或者购买商品作为成为直销员的条件。
从法律后果的归属看，在特许经营法律关系中，特许人、被特许人是两个法律地位相互独立的民事主体、经营主体，被特许人在其营业过程中产生的任何法律后果由其自己承受，与特许人无关。从特许经营的实践来看，双方会在特许经营合同中明确约定，被特许人不是特许人的人。而直销企业对其直销员的直销行为承担连带责任，能够证明直销员的直销行为与本企业无关的除外。
三、当前直销监管工作存在的问题和难点
（一）服务网点、经营场所的多样性，使基层监管部门在实际工作中难以把握。店铺网点称谓五花八门。根据登记资料情况来看，直销企业的经销商称谓繁多，有的叫工作室、化妆品店、日用品店，有的叫美容店、保健品店、商行、百货店等，从字号上看不出与直销企业的字号有何关系。除个别直销企业直营店外，几乎都是个体户在工商部门申领营业执照后，直销企业再与之签定合同成为其特约经销商的，直销企业的服务网点绝大多数也都是在经销商中选择的。
鉴于《直销管理条例》并未要求服务网点必须从事经营活动，因此凡是不从事经营活动的服务网点就不须具备市场主体资格，不必取得营业执照，同时很多已办理营业执照的个体工商户以非直销员的身份通过店铺零售方式销售直销产品，还有各大商场、超市也设有部分直销企业产品的专柜，而法规并未明确规定这些本身合法的市场主体销售直销产品必须经监管部门审批、备案，使得工商部门在认定这些市场主体的行为合法与非法，经营形式是否属于直销监管的范畴等问题上难以把握，也就无法从市场准入关口对直销企业经营活动从严把关。
（二）服务网点作用不明显。直销企业为节约成本，基本上都是把服务网点设在经销商店铺中，服务网点主体身份存在双重性。直销员都是在有服务网点的区域从事直销业务，可以说服务网点是距离直销员最近的一级组织，也是对直销员提供咨询和指导的最直接的一个部门。但是，很多服务网点所发挥的上述作用并不明显。有些授权经销商作为服务网点的负责人，对直销领域的相关法律法规一知半解，特别对一些禁止性条款理解不深，甚至自身都不能明确服务网点到底是干什么的，这直接导致服务网点在运行中容易偏离设立的初衷。
（三）信息报备监管部门层级设置较高，使基层监管部门获取信息相对滞后或无法获得。目前，直销许可审批及信息备案部门是商务部，监管在工商部门，省以下监管部门通常只能在国家直销行业监管网站和直销企业网站上获取直销企业的相关信息，作为直销企业监管主要执行者的基层工商部门，在对直销企业监管时，需要及时掌握辖区内的直销企业店铺、服务网点和直销员的基本信息，但商务部直销行业管理信息系统备案信息量不够、公布更新不及时、备案系统不完善导致数据缺失等问题普遍存在，直接制约了基层工商部门直销监管工作的开展。
（四）法律法规操作性不强。一是直销网点与经销商定义不明，直销企业网点登记及变更具体程序和要求也没有明确。二是直销网点、经销商及直销员的活动，难以区分属于公司行为还是个人行为，在开展执法工作时，执法人员不敢轻易定性，消费者更难以判断行为性质及合法性。而某些直销企业对经销商和直销员采取放纵态度，出问题后，就由经销商和直销员承担，逃避法律责任。
（五）监管手段滞后，调查取证困难。一是直销企业在网上信息招募直销员，在网上申请，进行培训、发证，工商部门难以监管。二是由于直销是直销员与消费者面对面交流，以口头交流为主，如果消费者自我保护意识不强，不重视保留书面凭证，一旦上当受骗，很难找到有力证据支持，增加了调查取证难度。三是大多数未获牌企业经营转入隐蔽，将公司有关制度在互联网上，一般人没有密码进不去，密码只有相当级别的人员才准获取，而凭监管部门现在的管理手段,想看到“庐山真面目”绝非易事,一旦介入调查,大多也只能作个现场检查记录,收集一点口头证人证言,难以获取直接的书证和物证。四是直销企业报备的讲课内容很多都是邀请一些营养专家或医生讲如何保健、养生等，或讲一些礼仪知识等，很少有涉及业务培训方面内容，因租用酒店会议室，有时还收取听课人员的费用。
四、加强直销市场监管的几点建议
（一）抓住监管重点，把握关键环节。一是抓网点的监管。建议完善网点管理办法，要求直销企业在每个县（区）至少要设立*个真正意义上的服务网点,统一称谓为“*公司*市*县（区）服务网点”，仅限于展示商品性能价格、提供退换货及其他服务。工商部门除在网点审批方面严格把关外,重点对其展示商品的品种、质量、商品说明、店堂广告(包括印刷品广告、光碟类广告等)内容以及是否对有关信息进行报备、披露、公示等进行检查和督促,从源头上规范和治理,防止夸大宣传,防止过分渲染“财富效应”诱发违法行为发生。二是抓店铺经营的监管。规范直销企业的经营店铺，明确要求直销企业经销商在申领营业执照时字号和经营范围要规范统一，标准一致，便于监管部门查询。除直销企业经营店铺和直销员外，其它市场主体一律不准经销直销企业产品。三是抓直销员的监管。积极介入直销企业在辖区内组织的直销员培训、考试和发证，按照《直销员业务培训管理办法》的要求对培训行为、培训员资质、培训内容、时间、考试内容及结果等进行严格审查，对直销员的轻微问题采取告诫形式，对违反法规的直销员坚决曝光，并公示督促相关直销企业不得录用。四是抓计酬制度的监管。基层工商部门要严格履行《直销管理条例》赋予的职责，严格检查直销企业财务资料，将直销员收入严格限定在销售产品收入*％以内，监测产品质量，监控产品价格，防范变相传销活动的出现。
（二）畅通信息渠道，完善信息网络。一是工商系统内部的信息共享。利用工商系统内部打击传销规范直销信息系统，建立由上至下的直销监管电子系统，及时公布直销产品范围、直销企业名单、分支机构名单、保证金使用情况、直销员培训、各地工商部门查处直销违法行为及传销的动向等，便于基层工商部门在第一时间内获得动态信息，在日常监管中重点监控，加强防范。二是工商部门与直销企业间的信息共享。基层工商部门应督促企业按照规定及时报备相关信息，建立登记台帐，备案登记企业基本信息、经营信息，收集整理直销员合同等资料，以便在日常监管中及时发现直销服务网点、直销人员经销活动中存在的问题。三是监管部门之间的信息共享。应当与商务部门之间加强沟通联系，畅通信息渠道，建立日常信息定期通报及重大信息及时通报制度，提高联合监管效率。
（三）实施信用监管，完善信用体系。利用企业登记、管理体系，对直销企业的市场主体准入、经营和退出全过程进行全程监管，全面掌握企业的注册信息、变更信息；按照企业信用分类，建立直销企业的信用档案，实施不同的监管措施，建立严格的警示、惩戒机制，从而督促直销企业自觉守法经营。
（四）加强行政指导，促进规范发展。在直销监管工作中，可以积极发挥行政指导和行政约见的作用，由基层工商部门在摸排辖区直销企业情况的基础上，有计划、有针对性地对直销企业实施行政指导和行政约见，达到“掌握情况、发现问题、及时告诫、督促整改、促进发展”的目的，尤其是通过行政约见，及时制止直销企业违法倾向，帮助并跟踪督促企业整改，并将整改的结果上报备案，防止不当行为发展成为违法实事。
（五）加强直销监管队伍建设。执法人员要积极强化内功，提高业务素质。通过培训学习，一是要掌握直销业的基本知识，了解直销的起源和发展、行业状况、经营方式、有关的计酬方式和制度等。二是要掌握直销涉及到的行业知识，学习掌握直销产品行业的相关政策规定。三是要学好、用好有关的法律法规，做到监管时有法可依、执法必严、违法必究。四是要结合自己的工作实际，加强对办公自动化、信息网络技术、电子政务等知识及网络监督管理、信用分类管理、行政指导等业务本领的学习。
（六）加强宣传教育力度。一方面，要加强对获牌企业和准备从事直销行为企业的宣传，既鼓励他们积极发展，又教育他们守法经营。另一方面，要加强对广大消费者的宣传教育。通过开展“防止传销进校园”、“防范传销讲座”、“创建无传销社区（村）”等活动,加大社会层面的宣传教育工作,使各界对传销与直销、直销与传统意义上的直接销售的区别有明确的认识。对灰色直销、传销行为要切实畅通群众举报渠道，通过设立举报奖,为举报人保密,反馈调查处理结果等,保障并激励群众的举报积极性，形成社会监控网络,逐步形成全社会共同参与,联手打击灰色直销和传销行为的良好局面。
