司法局加快行政诉讼调研报告

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在工作中我们发现，由于一些行政机关对参加行政诉讼由于没有给予应有的重视，导致败诉的现象屡屡发生。原因有多方面，其中之一是由于没及时提供证据或者提供证据不充分导致败诉。我们知道，打官司其实就是打证据。证据在诉讼中的重要性不言而喻。就行政机关在应诉中应当如何提供证据，笔者试做一梳理，希望引起行政机关注意。

审查具体行政行为的合法性是行政诉讼的中心任务，因此，对被诉具体行政行为合法性的证明是行政诉讼活动的基础和主要内容。具体行政行为的合法性是行政诉讼全部证明活动的中心，行政机关参加行政诉讼的全过程都要紧紧围绕具体行政行为的合法性来进行。

按照行政诉讼法的规定，审查具体行政行为的合法性，既要审查行政省悟在实体上合法，也要求其在程序上必须合法。根据这个精神，行政机关在举证中应当注意以下几个问题：

一、明确行政诉讼举证范围

根据《行政诉讼法》的有关规定：“被告（行政机关）对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据这一条款的规定，被告在承担举证责任提供证据时，既要提供作出特定具体行政行为的事实根据，也要提供作出该具体行政行为的法律根据，即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。行政机关在行政程序中必须严格遵循依法行政的原则，在作出具体行政行为时，不仅要有充分的事实根据，还要有明确的法律根据。进入行政诉讼程序以后，行政机关作出具体行政行为时所依据的法律根据（规范性文件）就成为证明具体行政行为合法性的证据之一。所以，被告承担举证责任的范围不仅包括事实方面的证据，还包括法律方面的证据。行政诉讼证据范围的广泛性，是它区别于其他诉讼证据的一个重要特征。

二、注意行政诉讼举证时限

根据行政诉讼法的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。行政诉讼法规定被告应当在提出答辩状时一并提交作出具体行政行为的证据和依据。在行政诉讼中，如果被告只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才出示证据，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说是不公正的。另外，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院会因核实证据而拖延时间，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，既影响行政审判的效率，又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循"先取证，后裁决"的程序规则。因此，被告在提交答辩状时，应当一并提供作出具体行政行为的证据，否则人民法院不应当予以采纳。最高人民法院《若干解释》明确规定：被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。

三、举证时限届满后被告是否能补充证据

《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”据此，被告未经人民法院许可，擅自向原告和证人调查收集的证据，人民法院不予采纳。按照“先取证，后裁决”规则，被诉具体行政行为的合法性只能由作出该具体行政行为时的证据证明。如果被告在具体行政行为作出以后还需要补充调查收集证据，恰恰说明其在行政程序中没有遵循“先取证，后裁决”的规则。被告举证应当在法定的举证时限届满以前完成，而不能在举证时限届满以后再补充证据。被告可以补充证据的情形主要是最高人民法院《若干解释》中第28条的规定：有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

四、行政诉讼证据的审查与判断

在诉讼中，有的行政机关为了追求胜诉的结果，往往会向法院提供大量的证据。这些证据难免鱼龙混杂。法院必须对当事人提供的证据进行审查，才能决定是否予以采纳。行政机关应当根据法院对证据审查的原则有针对性的提供证据。法院对行政诉讼证据进行审查的规则主要有：

1、依答辩审查。从《行政诉讼法》第43条及《若干解释》第26条的规定来看，人民法院对被告提供的证据的审查，主要限于对被告在提交答辩状时一并提出的事实材料的审查，即对被告在行政程序中已经收集到的证据进行审查。但已有学者指出，为了促进行政机关严格依法行政，我国行政诉讼证据制度应当朝向“案卷主义”方向发展。

2、在庭审过程中审查。《行政诉讼法》的有关规定表明人民法院对证据的审查应当在庭审过程中进行。《若干解释》第31条第1款规定“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”，进一步说明人民法院对证据的审查应建立在质证的基础之上。质证是指在庭审过程中，当事人对法庭上所出示的证据进行对质、核实的活动。质证不仅是有关诉讼主体受法律保护的诉讼权利，更是诉讼正当程序的重要标志之一。因此，当事人双方的质证是法院进行证据审查的基础，也是进一步认定证据效力的必要前提。

3、全面、客观地审查。我国《民事诉讼法》第64条规定：“人民法院应当按照法定程序全面地、客观地审查核实证据。”这一规定完全适用于行政诉讼。首先，人民法院应当将当事人双方提供的所有证据全部纳入审查范围，不因其种类和来源而厚此薄彼。其次，人民法院应当站在完全客观的立场上对证据进行审查，避免先入为主或主观臆断。

行政机关在提交答辩时，不要眉毛胡子一把抓，提供的行政诉讼证据要注重符合证据关联性、合法性和真实性三个特征，只要提供的证据充分、真实、有效，被法院采纳的几率就会加大，才能保证行政机关的行政行为得到法院支持。