卫生局农村卫生创新调研报告

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近年来，在中共中央、国务院的亲切关怀下，民族地区的农村卫生事业有了长足发展，特别是卫生基础设施得到了明显改善。就拿我县来说，目前，全县有医疗卫生单位56所，全额、差额编制共975名（其中全额193名、差额782名），卫生工作人员1007人，已创建村卫生室378所。但从发展的要求来看，我们认为在农村卫生体制改革中还存在一些不容忽视的问题和困难，有待于进一步研究解决。

一、目前我县农村卫生体制中存在的主要问题

通过为期近一个月的走访、坐谈，我们认为在我县的农村卫生事业发展中，主要存在以下四个方面问题：

（一）多年积淀下来的体制性、结构性矛盾日益突出，已不能适应农村卫生事业发展的要求。一是体制上存在着“硬伤”。国家已明确医疗卫生单位是带有一定福利性质的公益性事业单位，要求医疗单位优质低价搞好医疗服务，努力满足广大人民群众的基本医疗服务需求，而政府的财政补助水平又相对不足，不能解决医疗卫生单位造成的成本亏损。与此同时，医疗卫生单位必须按照市场经济规律运行，它的各种生产要素无不取决于市场，价格随时因成本的变化而变化。即使不求赢利，但也要力争保本，这就必然与国家赋予医疗卫生单位“带有一定福利性质的公益性事业单位”的定性有矛盾。二是卫生资源配置和结构不够合理。城镇卫生资源相对过剩，全县约有63%的卫生技术人员、床位和医疗设备集中在城镇，而近60%的城镇卫生资源又集中在县级医院，城乡医疗服务条件和能力极不平衡。三是医疗机构的运行机制和内部管理缺乏活力。少数医疗卫生机构管理松散，服务质量、技术水平和职业道德滑坡，医疗差错事故时有发生，群众意见大。尽管20*年以来，在乡镇卫生院稳步实行了人事制度改革，使乡镇卫生院面貌有了改观，形势有所好转，但卫生院的经济和社会“两个效益”仍不尽人意。

（二）管理体制不顺，阻碍了农村卫生事业的发展。一是乡镇卫生院的管理体制不顺，机制不活。八十年代后期，我县对乡镇卫生院的管理由县卫生局主管移交给乡镇政府主管，进入九十年代后又明确为县、乡共管。实际上，无论是乡管还是县乡共管，都没有管理到位，也没有给乡镇卫生院的建设和农村卫生事业的发展带来有效的促进。二是农村卫生执法监督体系不健全，医疗市场秩序不够好。由于执法、经费和人员缺乏等客观条件限制，卫生监督机构过来把卫生监督执法的重点放在城镇，而对广大农村医药市场的监管则显得很“虚弱”。同时，县卫生监督机构为县卫生行政主管部门下属机构，很难执法到位，以致于医疗纠纷、医疗事故时有发生，影响了医疗行业形象，也给医患双方造成了物资和精神上的双重损失。据初步统计，自20*年新《医疗事故处理条例》颁布实施以来，我县共发生医疗纠纷32起，由医院给予人道主义补偿高达120多万元。

（三）投入少、技术水平低，医疗卫生机构生存困难。一是投入少。由于县财政困难，20*年以来，财政投入的卫生事业费尽管逐年增加，但与卫生事业的建设与发展需求仍有一定差距。为完成上级分配的危房改造任务，在配套投入不足的情况下，不得不举债建设。到20*年底，全县25所乡镇卫生院累计负债共计353万多元。二是设备匮乏。全县25个乡镇卫生院，5.5万元以上的医用设备没有一件。x光机、心电图、半自动生化分析仪、洗胃机、手术床这些常用设备每个卫生院不足1台。三是技术水平较低。卫生技术人员总量不足。全县每千人口有卫生技术人员3人，其中乡镇每千人口仅有卫生技术人员1.6人，每千人口的卫生技术人员数均低于省里标准的3.3人，难以满足人民群众的医疗卫生服务需求。卫生人才队伍结构不够合理。如大妥乡卫生院17名职工中，只有1名中级职称医师，水银乡卫生院7名在职职工中没有一人有中级职称。卫生人才短缺已成为制约我县农村卫生事业稳定发展的主要因素。

（四）医疗保障体制不健全，与人民群众的需求差距大。一是农村防保措施不够落实。乡镇防保人员的工资虽全部进入工资发放中心，有了基本保障，但业务经费没有纳入财政预算安排，一些防保职责难以得到切实履行，完成防保任务难免会打折扣。20*年以来，我县加强了村级卫生组织建设，建设了145个村卫生室，但这都是低标准建设，只能医治小伤小病，承担一些基本的预防保健和公共卫生服务。二是农民的基本医疗需求得不到很好保障。因设备匮乏、技术力量薄弱，乡镇仍有少数医疗机构连一些常见疾病和多发疾病都难以及时确诊，疑难危重症则更是难以及时诊断和控制。一旦出现重症病人，其后果是显而易见的。

二、对策与建议

医疗卫生体制改革关系到人民群众的切身利益，关系到改革、发展、稳定的大局，是一项庞大的系统工程，难度很大，必须高度重视，认真对待。

（一）坚持以科学发展观指导农村卫生体制改革。农村卫生是农村工作的重要组成部分,做好新时期的农村卫生工作是解决好“三农”问题,促进城乡协调发展、经济与社会协调发展，维护农村社会稳定，全面建设小康社会的重要措施,对于提高农民健康水平,保护农村生产力具有十分重要的意义。各级党委和政府要把农村卫生工作作为实践“三个代表”和贯彻落实科学发展观的大事来抓，纳入当地经济社会发展总体规划，努力构建社会主义和谐社会。计划、财政、税务、物价、卫生、人事、编制、宣传等部门要认真履行职责，积极参与和支持卫生事业建设，为农村卫生改革与发展创造必要的条件。

（二）坚持以创新管理体制推动农村卫生事业发展。一是要着力搞好资源整合。搞好乡镇卫生院、乡镇计育服务站和乡镇防保所的整合工作，把生殖服务和妇幼保健纳入乡镇卫生院的服务范畴，做大做强乡镇卫生院。根据我县人口、交通等条件，全县宜设立县直医疗单位7所，农村中心卫生院5所，一般乡镇卫生院18所，防保型卫生院2所。三是要着力搞好机构编制整合。机构编制部门要积极顺应人民群众对医疗保健卫生的需求，科学合理地设置机构、配备人员编制。我们建议，在农村卫生专业人员编制配置上，按照每千人5名卫生人员的标准配置，编制性质为全额事业编制。二是要着力搞好职能整合。主要是强化乡镇中心卫生院职能，明确乡镇中心卫生院的主要职能：搞好本院的内部管理，不断提高医疗技术和服务水平，负责辖区内乡村医疗卫生机构的卫生技术指导，做好双向转诊等工作。乡镇卫生院负责对整合的乡镇计育服务所和乡镇防保所，实行“统一行政管理、统一业务管理、统一财务管理”。负责其辖区的卫生防疫、疾病控制、孕产妇的产前产后保健、婴幼儿的系统管理以及健康教育等工作。同时，乡镇卫生院对辖区村卫生室的组织领导、人员、业务、药品、财务实行“五统一”管理，并在政府及有关部门的支持下，适当提高乡村医生的报酬待遇。

（三）坚持以激励机制深化乡镇卫生医疗机构内部改革。一是选聘好乡镇卫生院院长。可采取民主推荐，按照公开、平等、竞争、择优的原则，在全县卫生系统范围内，公开选聘等多种形式产生。真正把作风好、懂技术、善管理的人选拔到乡镇卫生院院长岗位上来。二是深化人事制度改革。打破旧的用人观念和制度，实行全员聘用和聘任制。同时，根据用人数量确定各类人员比例，实行全员竞聘上岗，真正做到人尽其才、才尽其用。三是搞好分配制度改革。要建立健全竞争机制和激励机制，严格内部考核制度，实行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配办法，使人员收入与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩，调动职工积极性。对乡镇卫生院院长，要适当提高待遇。实行年薪制。年薪不固定，上不封顶，下不保底。经核算，可以该卫生院人均月创收收入的7%为月薪。

（四）坚持以加大财政投入促进农村卫生事业上台阶。一是不断加大卫生事业投入。切实搞好卫生经费预算，并按不低于同期财政经常性支出的幅度增加对卫生的投入。二是县级财政对政府举办的乡镇卫生医疗机构给予定额和定项补助。定额补助主要包括计划免疫、妇幼保健、传染病与地方病控制、健康教育与贫困地区基本医疗服务等。定项补助主要包括基础设施建设、设备购置和卫生院长、防保专干等人员的工资及其社会保险单位缴费部分。三是农村非营利性医疗机构的医疗服务价格执行政府指导价，营利性医疗机构的医疗价格放开。对非营利性医疗机构、疾病控制与妇幼保健等卫生机构的收入，免征地方性政府基金，其税收按财政部、国家税务总局的有关规定执行，禁止在国家规定之外向农村医疗卫生机构征收任何税费。

（五）坚持以新型农村合作医疗制度、医疗救助制度和农村特困人口低保制度保障农村人口医疗卫生健康。一是积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。二是对农村贫困家庭实行医疗救助。医疗救助对象主要是农村五保户和贫困农户家庭，救助形式可以在患大病时给予一定的医疗费用补助，也可以资助其参加当地合作医疗。医疗救助资金通过政府投入和社会各界捐助等多渠道筹集。要建立独立的医疗救助基金，实行个人申请、村民代表会议评议、民政部门审核批准、医疗机构提供服务的管理体制。三是实施农村特困人员低保制度。政府对农村合作医疗和医疗救助给予支持，县级财政根据实际需要和财力情况安排资金，对农村贫困家庭给予医疗救助资金支持，对实施合作医疗按实际参加人数和补助定额给予资助。

（六）坚持以加强人才队伍建设创新农村卫生事业发展局面。卫生行政部门要制定人才培训计划，切实加强对在职卫技人员的教育培训，改善卫生队伍结构。到2015年，县级医疗卫生机构医生类人员要以大学本科生为主体，乡镇中心卫生院以专科生为主体，一般乡镇卫生院要全部达到中专以上水平。全县乡村医生都必须具有执业助理医师以上资格。对毕业后自愿到乡镇卫生院工作的医学专业本科以上学历的学生，可以不执行试用期工资，其工资及养老保险、基本医疗保险单位缴费部分，列入县级财政预算，同等条件下优先聘任专业技术职务。继续贯彻城镇医务人员到农村服务的政策，恢复和执行城镇医生在晋升主治医师和副主任医师专业技术职务之前到农村卫生机构服务一年以上的制度。