卫生局发展监督服务调研报告
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卫生监督是政府管理卫生事务的重要形式，卫生监督机构承担着大量的卫生监督工作，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥着重要作用。随着我市社会主义市场经济的快速发展，人民群众的健康安全要求不断提高，食品安全等方面仍然存在较多的问题，卫生监督机构的队伍建设及卫生监督工作难以适应当前形势的要求，存在一些急待解决的问题。为此，我们对我市区县卫生监督队伍建设的情况进行了调研。
一、基本情况
目前，全市区县卫生监督机构共14个，经市机构编制委员会[20*]第4、5号文确认，全市的卫生监督机构均为全民事业单位。核编362人，现有工作人员423人，共超编61人，其中卫生监督员共365人。
区县卫生监督机构组建以来，打破了以往“一个专业、一部法律、一支队伍”的监督模式，集中人力、物力，实行综合执法，执法规模和监督力度都大大超过以往,执法效果明显提高，应对突发事件的能力显著增强，同时强化卫生监督队伍自身建设，努力提高卫生监督人员整体业务素质，初步树立起卫生监督执法的良好形象。仅20*年，对33000多家被监督单位的卫生监督检查达120000多户次，开展了多项食品安全专项整治活动，对各类卫生违法行为严肃查处，行政处罚2292户次，罚没款达190余万元，取缔非法生产经营800多户，为保障人民群众身体健康，促进地方经济快速发展作出了贡献。
二、区县卫生监督队伍目前存在的主要问题：
1、卫生监督员队伍的整体素质偏低且专业结构不合理，业务水平不高，与当前的工作要求有差距。
目前全市区县卫生监督所工作人员中大专及以上学历的仅占65.5％（277/423），中级及以上职称的占41.8%(177/423)，中专以下的人员仍有10%(42/423)，无职称的达15%(66/423)；与卫生部的卫生监督员全部要是大专及以上学历的要求存在很大差距。卫生监督工作是政策性、专业性、技术性的集合体，承担着为人民健康服务、为促进经济建设服务的任务，工作繁重、责任重大。因而，卫生监督员的高素质是实施强有力卫生监督执法的关键环节，不仅要求卫生监督人员有一定的专业知识，同时还要求他们必须掌握行政管理知识和法律知识。从目前的卫生监督人员的专业构成情况来看，大多数的监督员是从原卫生防疫站直接转员到卫生监督所，且原来大多都是从事公共卫生监督管理的,专业结构单一，法律素质不高，依法行政意识不强，不适应当前卫生监督综合执法的要求。而另一方面，部分监督员对卫生执法的专业性、技术性认识不足，在对行政法律法规的学习比较重视的同时又忽视了专业法律法规及专业知识的学习，在监督工作中常常遇到困难。
2、卫生监督人员编制严重不足，与当前市场经济的快速发展和人民群众的健康安全要求存在很大差距，无法适应面广量大的监督执法工作需要。
目前，全市14个区县卫生监督所仅有编制362人，实际工作人员已达423人，超编61人。14个区县卫生监督所承担了大量的现场监督、执法工作，被监督管理单位数量众多，共有33000多户，卫生监督人员数与辖区人员数之比悬殊太大，现场监督人员严重不足，工作任务十分繁重，常超负荷工作；而当前政府、社会及广大人民群众对健康的需求及卫生监督工作要求很高，要做好监督工作，满足群众需求显然是力不从心。例如秦淮区，全区有3103户的管理监督对象，现场监督人员仅有11名，工作任务十分繁重，监督人员疲于应付日常工作，更有创建卫生城市、创建文明城市等许多临时性、突击性工作必须完成，卫生监督执法的力度难以体现。
3、卫生监督人员工资、执法经费投入不足严重制约卫生监督机构的发展。
20*年，全市14个区县卫生监督所共计得到财政拨款1150余万（其中卫生监督执法专项经费82.3万元），人均2.72万，最高4.56万（六合二所），最低1.51万（高淳县所）。部分区县卫生监督所监督人员基本工资政府都无法全部解决，其它如办公经费、执法装备、交通工具、执法专项经费更无多少资金投入，14个区县卫生监督所的经费每家都有不足，全年共缺少经费775.5万元。
卫生监督执法是代表政府的行政行为，必须体现公正性，其监督执法行为必须与其利益脱钩。但没有稳定收入来源的卫生监督机构，如果长时间不能解决经费问题，执法的趋利性就不可避免，它们首先必然考虑生存问题，不可能保证监督执法的公正和规范，十分不利于卫生监督机构的健康发展。同时由于经费的缺乏，执法装备、交通工具、现场取证工具等都严重落后和不足，限制了卫生监督工作的有效开展，而职工各项福利待遇不能得到有效落实，也难以调动卫生监督人员的工作积极性。
4、卫生监督人员的进出口不畅，限制了卫生监督队伍整体素质的提高。
尽管卫生监督机构目前存在种种困难和不足，但它仍是全民事业性质、应当全额财政拨款的单位，同时具有行政监督执法权，仍是许多求职者向往的工作单位。由于事业单位的人事制度改革尚未全面开展，监督机构本身没有人事权，存在着不适应卫生监督工作的人员不能有效分流，想要的专业对口、素质高的人才不能及时引进，而通过各种关系进入的人员不一定适应卫生监督工作的要求，这种现象的存在严重限制了卫生监督队伍整体素质的提高。
5、卫生监督和卫生技术服务的范围界定不清，导致卫生监督机构与疾病预防控制机构的工作职责难以明确。
卫生监督与卫生技术服务相互联系、相互依存，因此两者的分工与协作对于理顺卫生监督体制具有重要意义，而在实际工作中各区县普遍存在卫生监督所在工作中与疾控机构协调配合不够的问题，其中健康证的办理、检测报告、监督监测、各种报表的上报等矛盾突出，影响了卫生监督工作的正常开展。
6、卫生监督的网络不健全。
卫生监督体制的改革，原来曾为城乡卫生监督工作发挥重要作用的乡、镇一级的防保机构的业务关系、经费来源和人员编制没有重新理顺和落实，使这些防保机构逐渐萎缩，而郊区、县的卫生监督所人员本身就不足，加之辖地辽阔、点散、量大，对乡镇的卫生监督难以到位，使许多乡镇存在卫生监督的空白点。
三、加强全市区县卫生监督队伍建设的对策和建议
建设一支作风正、业务精、纪律严的行政执法队伍，是搞好卫生监督执法工作的基础。必须致力于解决执法人员素质不高，执法者不懂法等问题，努力推进卫生监督人员由提高法律意识向提高法律素质转变，努力推进卫生监督管理工作由注重监督频次向注重监督质量转变，不断提高依法行政水平。
1、各区县卫生监督机构要严格内部管理，建立健全各项工作规章制度、工作程序及依法行政制度（包括行政处罚复议制度；重大处罚案件备案制度；罚缴分离制度；投诉举报查处制度；行政执法责任制；错案追究制度等）。进一步明确各职能科室的责任分工，制定具体目标，各项责任落实到人，严格执行，定期检查，并与科室和个人效益挂钩。保证机构内部的协调、高效运转。
2、严把监督员入门关。要切实加强卫生监督员的队伍建设，首先就要把好监督员的入门关，应积极探索补充卫生监督员新鲜血液的好方法，逐步实行必须通过严格考试并经过综合素质测评的方式来录用新的卫生监督员。只有这样，才能充分保证卫生监督员的专业素质和法律素质，进而全面提高区县卫生监督队伍的整体素质。
3、对已在岗的卫生监督员要进行多种形式的在职培训和继续教育，努力提高他们的专业技术知识水平、综合法律知识水平和职业道德水平，定期对所有监督员进行多种形式的考核，让他们适应新的市场经济形势的执法工作需要。提高卫生监督人员的执法水平，强化培训是基础。为培养一支既熟悉卫生专业知识，又掌握法律知识的复合型卫生执法队伍，应紧抓提高卫生行政执法人员的业务素质和依法行政意识不放松，以适应日益完善的卫生执法体系的执法工作的要求。为此，要建立健全卫生监督人员的培训制度。要采取平时自学为主，授课培训为辅的方法，组织行政法学、程序法学及专业法规等专题培训，培训结束后，严格集中统一考试，对考试不及格人员必须在规定时间补考，未取得年度规定学分的，必须离岗学习。
4、建立并完善对卫生监督人员的工作考核奖惩机制，开展卫生监督执法质量效率考核工作，要在加强对卫生监督工作数量考核的同时，还逐步加强对卫生监督执法质量的考核工作，同时积极进行人事、分配方面的改革，做到奖勤罚懒、奖优罚劣，拉开奖金等分配档次。探索建立卫生监督员能进能出的机制，工作中引入人才竞争机制，推行中层干部竞争上岗，监督员双向选择，吸引优秀人才，培养骨干梯队，同时对一些确实不能适应卫生监督新形势的监督人员转岗或分流。
5、卫生监督机构性质不明确，体制不顺，监督人员工资和执法经费投入严重不足，差额很大，这些问题严重影响卫生监督队伍的健康发展。卫生监督队伍是完全履行政府行政执法职能，应当纳入公务员系列，按照公务员管理办法执行，各类经费应得到各级政府全额保障，只有这样才能从根本上解决政、事分开，保证卫生监督队伍的建设，保证卫生执法的公平、公正。建议国家卫生部或省一级人民政府应对各区县的经费数额有一指导意见。
6、卫生监督人员编制严重不足，与当前市场经济的快速发展和人民群众的健康安全要求存在很大差距，无法适应面广量大的监督执法工作需要的问题，建议国家卫生部对各级卫生监督机构的人员编制应制定并与国家编委共同下达指导意见。对偏远乡镇的卫生监督工作，可考虑增加编制，设立分所或继续发挥乡镇一级防保机构的作用，建立乡镇一级卫生监督机构等办法予以加强。
7、全市各区县卫生监督机构应加强执法监督，提高执法水平，确保各项卫生法律法规得到实施，利用各种有利条件，自我造势，进一步加大宣传力度，内抓管理、外塑形象，提高卫生监督机构的社会地位和社会影响力。通过努力工作，取得实际成效，来争取各级政府对我们卫生监督机构的关注、支持，争取财政加大投入，使卫生监督机构不断得到建设和发展，从根本上解决卫生监督机构面临的突出问题。
