民政局规范非税收治理调研报告

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非税收进是指政府以收费、基金、罚款、摊派、捐助等方式筹集的用于履行政府职能的收进,是除税收以外的其他财政性资金,是政府财政收进的重要组成部分。加强政府非税收进治理对市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能、增强财政宏观调控能力、促进社会经济发展,具有十分重要的意义。近年来,市委、市政府及财政部分越来越重视政府非税收进,加大了治理力度,并取得了一些成效,但题目仍然较多,加强和规范非税收进治理显得尤为迫切。

一、我市非税收进的构成、规模及特点

从我市财政收进构成来看,主要由税收收进和非税收进组成。非税收进主要包括排污费、水资源费、教育费附加、罚没收进、行政事业性收费、税务部分罚没收进、国库存款利息以及基金收进等。从规模上看,非税收进占财政收进的比例较大,且收进额呈逐年上升的趋势。20*年我市非税收进额为23,090万元,占当年全部财政收进的18.3%;20*年收进额为43,351万元,占16.7%。在非税收进中,基金收进占较大比重,要占到全部非税收进的一半以上。大量非税收进的存在,为缓解政府部分经费不足起到了一定的积极作用,但在政府财政收进中,预算外的行政事业性收费、基金和游离于财政之外的政府各部分的收费、集资、摊派是政府非税收进的主体,由于其没有纳进预算内和财政治理,造成了政府非税收进的混乱局面,其负面效应也在相当程度上存在。

二、治理方面存在的薄弱环节

1、思想熟悉上存在误区。一是以为非税收进并非真正的财政收进。受传统观念以及较长时间以来财政治理较为粗放的影响,部分执收部分以为非税收进是单位执收的,也付出了一定的本钱,理应作为本钱补偿,而不是真正意义上的财政收进,无须纳进预算治理。二是以为非税收进不形成政府可用财力,在现行财政治理体制下,除部分非税收进分别纳进一般预算和基金预算外,确有相当部分非税收进仍在实行专户治理,且纳进预算治理的非税收进也是列收列支。因此有人以为非税收进并不形成政府可用财力。三是以为非税收进规模过大影响了财政收进质量。一般以为税收收进应作为财政收进的主体,税收收进的规模反映了一个国家、一个地区经济实力、发展水平的高低,假如非税收进在财政收进中所占比例过大,则表明这个国家、地区的经济发展水平较低。

2、治理方式不到位,统筹调剂乏力。日前对非税收进的治理,无论是预算内还是预算外,收进实质上仍回部分单位所有,反映为谁收谁用,多收多用。这种收费多少与单位利益直接关系使得无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的多收费冲动。加之实行部分预算改革后,财政部分在编制综合预算时采取先预算外后预算内,部分、单位往往人为地将年初收进预算编制过低,支出预算编制过大,造本钱应科学、规范的部分预算中带有相当的人为因素,使非税收进的治理流于形式,财政统筹调剂乏力。

3、财政职能被肢解,难以充分发挥作用。实际中,非税收进的所有权、使用权和治理权未真正回位,财政职能被肢解,难以发挥整体效应。一方面财政部分对非税收进的规模过快膨胀难以有效控制,给企业、单位造成额外的负担,影响了企业纳税的积极性,且名目繁多的各种收费也严重腐蚀了税基,出现了“费挤税”的现象;另一方面分散了地区财力,削弱了政府调控能力,影响了税收作为“内在稳定器”功能的发挥,造成分配无序,加剧了社会分配不公,败坏了社会风气,滋生了消极*行为。此外,纳进财政专户的预算外资金名义上为财政性资金,实则为部分单位使用,纳进预算内的行政事业性收费、政府性基金也基本上是列收列支,不能有效地形成地方可用财力,无形中虚增了一块财政收进,影响了地方财政职能的充分发挥。

4、法制不健全,缺乏监视约束机制。目前,我市在非税收进治理上依据的大多为行政规章和规范性文件,而没有制定较为完备的规章制度和法律法规。按照国家规定,设立审批收费要以法律法规为依据,而现行的法律法规涉及设立收费项目的条款非常少。到实际工作中一般由业务部分向主管部分提出收费申请,审批机关依据单位财政经费不足实质上就成了审批收费的基本依据。法制建设跟不上,依法治理也就难以实现,加之缺乏健全完善的监视机制,监视乏力,非税收进在片管和使用安排上存在较大的随意性,违规违游记为时有发生。

三、进一步规范非税收进的思路和建议

非税收进日前已经成为从中心到地方财政改革的一个突破口,其规范的终极目标应是财权上收,将全部的非税收进收回国库,纳进预算,充分发挥非税收进在优化资源配置、发展社会公共事业、制止收进流失和增加财政收进的作用。要从根本上改变非税收进治理中存在的种种弊端和体制缺陷,就必须在熟悉上有所转变,体制上有所创新,在治理上有所突破。

1、对非税收进应予以正确熟悉。首先要从思想上根本转变对非税收进的片面模糊熟悉,从根本上讲,非税收进与税收收进都是政府财政收进,如同主粮杂粮都是粮食一样。非税收进是国家制定政策授权有关部分和单位在依法行政过程中取得的,所有权属国家,治理权回国家。随着非税收进纳进财政预算治理的力度不断加大,非税收进也将实现全口径预算治理,与国家税收一起都将由政府统筹安排,与税收收进一起成为政府可用财力。即使暂时没有纳进财政统筹安排的非税收进,也在一定程度上弥补了执收单位的经费不足。从我区情况来看,假如没有非税收进,财政收支矛盾会更加突出,各项事业发展也必将受到影响。既然非税收进也属于政府采用财力,就不能说非税收进规模过大或比例过高导致影响财政收进质量。规模过大或过高要具体情况具体分析。从纵向情况分析,从中心到市至区县,越到基层非税收进相对而言规模就越大。经济发达地区与经济相对落后地区的财政收进结构不大一样,发达地区因税源充足会取消一些非税收进项目或减少纳进一般预算的非税收进,而落后地区有可能在非税收进上“做文章”,非税收进规模过高或过大是客观存在的事实,只要是依法依规取得的非税收进,就不能说规模过大影响了财政收进质量。

2、完善政府非税收进征缴治理机制。政府非税收进资金额度大,涉及面广,征收工作难度大,而且征收手段比较薄弱,法制制度不健全。因此需要完善“源头控收,以票管收,依法尽收”的治理模式,建立运转协调、规范透明、廉洁高效的政府非税收进征缴机制。首先要改进非税收进的征管方式,丰富完善征管手段,努力做到应收尽收。其次是加快非税收进收缴改革步伐,以有关部分、机构的职责分工和相互制衡为基础,以收缴分离为目标,建立“单位开票,银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收进征管模式,进一步规范非税收进的收缴行为。第三要加强账户治理,取消执收单位以各种形式设立的非税收进过渡户,将非税收进纳进国库单一账户体系,实行直接缴库或集中汇缴,规范收进收缴程序,减少资金收缴环节,进步资金使用效益。第四是推进非税收进信息化建设,按照“金财工程”的要求,搭建网络技术平台,建立健全非税收进征收治理信息系统,进步治理效率。

3、统筹规范政府非税收进支出治理体制。在加强政府非税收进治理的同时,加大支出改革力度,实行“收支脱钩”治理,规范财政分配关系。一是调整和优化支出结构,规范资金供给范围,公道引导非税收进流量及流向。二是推行综合财政预算,统筹安排财政资金,推进收支脱钩和收缴分离等财政治理方式改革。三是实行政府非税收进支出分类治理,对各种具有专项用途的专项收费和政府性基金等实行预算编制专款专用办法;对用于执收单位基本支出和项目支出的收进,逐步实行“收支脱钩”治理;对政府公共资源有偿使用招标、拍卖等取得的收进,补偿其本钱支出后,由政府统筹安排。

4、加强法制建设,强化非税收进监管。加快非税收进法律体系建设步伐,实现非税收进依法立项、依法征收、依法使用和依治理,明确各种收费基金的征收标准、程序及治理办法,并以法律程序约束财政分配,达到严厉财经纪律的目的;建立和完善非税收进政务公然、收费公示、稽查、举报、违规处罚和责任追究等一系列监视治理制度,建立定期将非税收进的征、管、用情况人报告制度,自觉接受人大、审计部分和社会的监视。同时要加大非税收进治理稽查和执罚力度。各职能部分要密切配合,相互联动,加大非税收进的检查监视力度,实现非税收进治理的经常化、规范化、制度化,对非税收进征管中的各种违游记为,严格依照相关法律法规,追究有关部分和单位的主要领导和相关职员的责任。