民政局加强税收整治调研报告
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政府非税收进是财政收进的重要组成部分,在我国经济发展建设中曾发挥了重要作用。随着社会经济的发展,政府非税收进的规模不断扩大,迫切需要进一步加强政府非税收进的治理。近年来,党中心国务院不断加强政府非税收进治理,相继出台了加强“收支两条线”治理等多项政策规定,但这些政策主要侧重于规范收进分配秩序。随着财政国库治理制度改革的实施,我国非税收进收缴治理有了重大改变。20*年,国务院批准实施财政国库治理制度改革,政府非税收进收缴治理成为其中的重要组成部分,现代财政国库治理制度的建立,为规范政府非税收进治理建立起了有效的执行机制。
一、政府非税收进收缴治理改革的背景和意义
(一)政府非税收进的含义。
广义上讲,政府非税收进是指政府通过正当程序获得的除税收以外的一切收进。国际上(包括世界银行和国际货币基金组织)通常将政府财政收进分为经常性收进、资本性收进和赠与收进三大类,其中,经常性收进又分为税收收进和政府非税收进。经常性非税收进是政府为公共目的而取得的无需偿还的收进,如罚款、治理费、政府财产经营收进等,以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性政府非税收进不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收进,也不包括来自非政府部分的以资本形成为目的的赠与收进。
我国在财政治理中长期使用预算外资金的概念。*年以后,我国政府将预算外资金收进纳进预算内治理的步伐显着加快,随着收支两条线治理改革的扩大和部分预算治理改革的不断深进,预算内外资金逐步同一纳进部分预算编制范围。财政收进中税收之外的其他资金,由于其在很多方面与税收存在不同之处,必然需要按不同的方式加强治理,理论界的一些文章和部分政府的文件中已开始出现了“非税收收进”、“非税收进”等提法。20*年7月,财政部、人民银行联合的《预算外资金收进收缴治理制度改革方案》(财库37号)和《中心单位预算外资金收进收缴治理改革试点办法》(财库38号)中,将收进收缴改革后的票据定名为《非税收进一般缴款书》。随着收进收缴改革的开展,社会各方面逐渐接受和认可了“政府非税收进”的提法。20*年7月财政部下发了《关于加强政府非税收进治理的通知》(财综53号),对我国政府非税收进的概念与内涵进行了界定,文中指出,“政府非税收进是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收进的重要组成部分,是政府参与国民收进分配和再分配的一种形式”。该文件还清楚界定了政府非税收进的治理范围,包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收进、国有资产有偿使用收进、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收进、以政府名义接受的捐赠收进、主管部分集中收进以及政府财政资金产生的利息收人等。社会保障基金、住房公积金不纳进我国政府非税收进的治理范围。
(二)政府非税收进在公共财政中地位重要。
市场经济条件下,政府非税收进在整个政府财政收进中所占份额通常较低,但却是财政收进不可或缺的重要组成部分。随着政府级次的降低,政府非税收进在财政收进的比重逐渐进步,对于地方政府来说,政府非税收进往往更为重要的作用。政府非税收进不仅有其存在的公道性和必然性,也是对税收收进必要的、有益的补充,在公共财政体制建设中发挥着重要而独特的作用。
1.政府非税收进有其存在的公道性和必然性。
尽大多数政府非税收进是依据使用者付费理论存在的,即政府在提供特定服务或特许权时向使用者索取一定的价格,这种使用价格通常只是提供这类服务的部分本钱。而这类服务一般是准公共品,或是由政府提供的具有私人商品性质的产品。使用者付费隐含着三个组成部分:一是准进费,承担全部或部分资本性本钱;二是使用费,包括全部或部分与使用有关的政府经营本钱;三是拥挤费,即由额外增加的使用者加到其他使用者身上的那个本钱。政府在确定非税收进收费标准时,要考虑两块价格,一是固定本钱,二是边际使用费,包括边际经营本钱和边际拥挤本钱。由于政府非税收进的征收与享受或消费特定政府服务直接联系,消费者面临其消费决策的真实本钱,政府非税收进因此成为政府进步公共品效率的重要途径,可以减少“免费搭车”现象。
政府非税收进还是政府矫正负外部性的有效工具。由于外部性的产权难以界定,损益的范围和大小也很难确定,受“负外部性”影响的主体很难因受害而向生产“负外部性”者索赔,这样,客观上诱发“负外部性”生产者过度地从事这类活动,而相关治理本钱却要由社会来承担,造成明显的不公平和社会福利的损失。政府可以就此征收“矫正性收费”或罚款,有效修正社会本钱与微观(个体)本钱的差距,使生产者负担真实的活动本钱,从而达到校正或制止这类行为发生的目的,以实现惩戒、体现公平。
此外,对于矿产、草原、能源等社会共有的公共资源来说,需要建立资源有偿使用制度,明确这些资源为国家所有,政府应对其进行公道配置和治理,通过用度征收制度避免社会主体对国有资源进行掠夺性开发和浪费,并可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。
2.政府非税收进是税收收进必要的、有益的补充。
税收收进是政府为提供公共服务,凭借国家政治权力向法人或居民的强制性征收,具有一般性和普遍性。税收收进的普遍征收和强制性,固然有效的保证了政府财政资金的来源,但居民负担的筹资与其享受到的公*品之间缺乏相关性,也在一定程度上导致了政府筹资在居民之间分配的不公道性。政府非税收进在这方面具有一定的上风,对于上面提到的具有特定使用者、受益者或产生负外部性的群体和行为,政府可征收非税收进,政府非税收进的征收,往往与享受某项公*品或特定行为密切相关,更好的体现了财政收进筹集的公平、进步效率,实现社会福利的最大化。
与税收收进相比,政府非税收进还具有较大的灵活性。首先,从立法层级上看,税收的立法权限相对集中且层次高,其立法或制定程序非常规范和严格,而政府非税收进的立法权限层次往往较低,其立项和政策制定程序也不及税收收进严格。其次,税收要素一旦确定往往相对稳定,其税率、税目的修订需要严格的审批程序,政策时滞较长,而政府非税收进相关制度的修订则轻易得多,立项和费率调整也更具灵活性和时效性。
政府非税收进固然在规模上难以成为政府财政收进的主体,但其具有的收益相关性和筹资灵活性等上风,使其成为政府财政收进的重要组成部分,是对税收进收进必要的、有益的补充。
(三)我国政府非税收进治理的沿革。
我国政府非税收进收缴改革以预算外收进改革为主线和突破点,从理论基础到具体实践都实现了突破,历经从放权到集中的漫长过程。
建国初期,政府非税收进项目很少,资金数额也不大。国家财政统收统支,实行高度集中的财政治理体制。经济体制改革以来,中心政府进一步扩大了地方政府和企业的自主权,逐步调整了中心与地方、国家与企业之间的关系,政府非税收进的项目和规模不断扩大。为了调动地方和企业的积极性,缓解财政压力,政府非税收进收缴实行分散治理。在放权让利思想的指导下,大部分政府非税收进未纳进预算,以预算外资金的形式由各部分和单位自收自管自用。
随着经济的发展和改革的不断深进,政府非税收进规模迅猛增加,但由于制度不完善、治理不到位等方面的原因,很多题目逐渐地暴露出来,特别是有些地方和部分从局部利益出发,超越权限乱设基金、乱收费、乱摊派,加重了企业和个人负担;有的把预算内资金转到预算外,化至公为小公,甚至违反财经纪律,私设小金库,还有的炒股票、房地产等,导致国家财政收进流失。预算外资金的不断膨胀,严重损害了党和政府的形象,干扰和冲击了正常的政府公共分配秩序,加剧了固定资产投资和消费基金膨胀,助长了不正之风和*现象的发生。
为了加强政府非税收进治理,党中心国务院相继颁布了很多政策。*年,国务院颁布《关于加强预算外资金治理的通知》(国发44号),第一次提出了预算外资金要实行“财政专户治理”。*年,由于企业会计制度和财务制度的改革,《企业会计准则》和《企业财务通则》的实施,国营企业的预算外资金已作为所有者权益来体现,预算外资金的治理范围也发生了相应变化。*年,国务院了《关于加强预算外资金治理的决定》(国发29号),明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部分、单位,而是政府,预算外资金的性质是财政性资金,必须纳进财政治理。*年,财政部等五部分联合下发《关于行政事业性收费和罚没收进实行“收支两条线”治理的若干规定》,提出对行政事业性收费和罚没款实行“单位开票,银行代收,财政统管”的治理制度,并且以政府非税收进纳进财政专户治理并逐步纳进预算治理为目标,不断深化“收支两条线”治理改革。
*年以来,党中心、国务院提出公共财政思想,积极推进公共财政体制改革。*年开始的财政国库治理制度改革就是其中的一项重大举措,其目标是建立以国库单一账户为基础、国库集中收付为主要形式的现代财政国库治理制度。政府非税收进收缴改革作为财政国库治理制度改革的重要组成部分,也于20*年7月正式开始试点。收进收缴改革按照社会主义市场经济条件下政府职能转变和建立健全公共财政制度的要求,通过设立新的收缴账户、规范收进收缴程序、加强健全票据监管、利用现代信息技术等改革措施,对政府非税收进的收缴治理进行了全面的改革,真正开始向现代化、规范化、严格的治理方式转变,进一步规范了政府分配秩序,促进了执收单位依法履行职责,加强了财政治理监视,增强了财政宏观调控能力,推进了党风廉政建设的深进开展。
(四)政府非税收进收缴治理改革具有重要意义。
政府非税收进是财政收进的重要组成部分。据不完全统计,20*年全国政府非税收进相当于同期财政收进的近40%,地方政府非税收进占财政收进的比重还要更高。加强政府非税收进的收缴治理,深进挖掘财政收进增长潜力,具有重大的意义。政府非税收进具有有效弥补本钱、减少过度消费公*品、纠正不公道行为、灵活快速筹集资金等重要作用。政府非税收进治理规范,可以为政府治理发挥重要的作用,政府非税收进治理不当,也轻易造成政府收进分配秩序混乱、严重干扰社会经济秩序、危害国家政权建设等严重后果。因此,加强政府非税收进收缴治理,是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。
传统的收缴治理机制,在初期曾有效进步了执收单位收取政府非税收进的积极性,确保了政府非税收进的征收,有力地支援了我国社会经济的发展与建设,但随着政府非税收进的规模不断扩大,政府非税收进传统收缴治理机制下的弊端也逐渐暴露出来。一是收进来源不规范。很多部分未经财政部和国家计委批准,自行设立各种收费项目,超标准和范围收费,金额巨大。长期以来,乱收费乱罚款乱摊派等题目屡禁不止,根本题目在于没有建立起有效的收进执行机制,从而无法做到令行禁止。二是收进不及时足额上缴财政。部分和单位多头开设银行账户,财政部分无法对部分的账户实行有效的监控,资金上缴财政的主动权把握在部分手中,加之后期检查处罚力度无法保障,从而造成截留、坐支、挪用应缴财政收进的题目长期以来难以有效解决。三是监管难度太大。原有收缴方式下,政府非税收进的征收与上缴过程均由主管部分和单位自行完成,弊端较多。收进能否及时足额缴进国库或财政专户,全靠执收单位的自觉性,收进在单位过渡性存款账户上滞留几个月是普遍的现象,还出现了很多*私存、私设“小金库”、贪污挪用、挥霍浪费等违法违纪题目,严重败坏了党风。财政又缺乏有效的监控手段,无法实施及时有效的监管,只能依靠财政专员办进行事后的抽查或专项检查,收效不太显着。
党的十一届三中全会以来,财税体制进行了几次比较重大的改革,但改革的重点主要是调整收进分配关系,对政府非税收进收缴的基本运作方式基本没有触动,主要还是采取通过征收机关层层设立收进过渡性账户来实现的。这种传统的收缴方式在一定时期内对保证财政收进的收缴起到了积极作用。但是,由于治理机制不健全等原因,政府非税收进收缴治理中长期存在的题目一直无法得到解决。其根本题目就是没有建立起一套严格有效的执行机制,致使很多良好的政策无法得到切实地落实。当前政府非税收进治理,迫切需要建立起一套运行治理机制,从而实现对政府非税收进的真正有效的规范治理。政府非税收进收缴治理改革,在我国财政、经济、政治领域都将产生重要的积极影响,具有深远的理论和现实意义。
二、政府非税收进收缴治理改革实施情况及面临题目
(一)改革工作扼要回顾。
1.政府非税收进收缴治理改革的主要做法。
中心单位政府非税收进收缴治理改革按照财政国库治理制度改革的总体要求,以国库单一账户体系为基础,通过直接缴库和集中汇缴两种方式,应用《非税收进一般缴款书》,以信息系统为技术支撑,对中心非税收进收缴进行了规范。
一是设立新的收缴银行账户。政府非税收进收缴改革,取消了执收单位原收进过渡性账户,重新开设财政汇缴专户,实行零余额治理,收缴的资金在1个工作日内就能到达中心财政专户。
二是规范了收进收缴程序。收进收缴改革采取直接缴库或集中汇缴方式,规范了政府非税收进的收缴行为。
三是应用新的执收票据。改革新设计了《非税收进一般缴款书》,制定了严格规范的使用程序,适应了现代信息治理需要。
四是运用信息技术。建立现代化的收进收缴治理信息系统,并根据收缴改革的推进及时进行改进和完善。
2.中心非税收进收缴治理改革进展情况。
按照财政国库治理制度改革的总体要求,20*年从预算外资金进手,对包括行政事业性收费,政府性基金等资金在内的政府非税收进进行了改革。20*年7月,制定了《预算外资金收进收缴治理制度改革方案》(财库37号)和《中心单位预算外资金收进收缴治理改革试点办法》(财库38号),初步建立起了政府非税收进收缴改革的制度框架。
20*年上半年财政部选择了证监会等第一批8个中心部分实施政府非税收进收缴治理制度改革试点,20*年下半年又确定了第二批7个部分,20*年第三批新增20个部分,20*年第四批新增12个部分,20*年,将剩余的29个部分一并纳进改革范围,至此,76个具有政府非税收进的中心部分全部纳进收进收缴治理制度改革范围。
3.地方非税收进收缴治理改革进展情况。
在中心收进收缴治理制度改革不断推进的同时,地方收进收缴治理制度改革工作也取得了较大进展。地方非税收进收缴改革具有多种模式,有的严格按照财政国库治理制度改革的要求实施改革,有的自行进行探索,结合本地实际制定改革方案并予以实施,改革工作取得了不同程度的进展。
目前,*等10多个省市按照财政国库治理制度改革的要求实施了收进收缴改革,*等省还成立了非税收进治理机构,专门负责收进收缴治理。
(二)政府非税收进收缴治理改革取得的成效。
改革后,逐步建立了新的政府非税收进收缴治理机制,充分运用了信息技术,财政部分加强了对政府非税收进收缴的事前事中控制,规范了单位的执收行为,加快了资金进库速度,进步了财政监管水平。
1.建立了新的收缴治理机制。非税收进收缴治理改革改变了过往政府非税收进由执收单位自行收缴进库、自行治理的做法,实施了系统化的收进项目治理、规范化的银行账户治理、科学化的收缴流程治理、电子化的执收票据治理,促进了缴款人依法缴款、执收单位依法执收、财政部分依法实施监管。随着改革的开展,新的政府非税收进收缴治理机制已逐步确立,成为了财政财务治理中的一项基础性制度。
2.保证了资金及时足额进库。改革后,取消了执收单位设立的收进过渡性账户,保证了开票所收款项100%上缴财政,无论直接缴库还是集中汇缴,资金均能在1个工作日内到达中心财政专户,改变了过往政府非税收进资金长期滞留在部分自有账户、资金进库速度慢、坐支挪用等题目,显着进步了资金进库速度和进库频率,大大进步了财政的资金调度能力。
3.进步了财政监管水平。改革后,在收缴治理方式上取得了一个重大改变,就是在充分运用计算机信息技术的基础上,将以事后监视为主改变为以事前事中控制为主。一是财政部分通过信息系统对单位的执收项目和标准进行控制,防止了乱设收费项目、擅自调整收费标准等题目,有效杜尽了征收政府非税收进的随意性;二是通过信息系统,财政部分采集每一张《非税收进一般缴款书》的原始缴款信息,根据缴款书信息及时发现题目,迅速进行核查与纠正;三是通过信息系统,财政部分全面、及时把握了政府非税收进的来源、结构、规模及变动等情况,进步了政府非税收进预算执行分析水平,为预算编制、国库集中支付和宏观决策提供详实正确的参考依据,进步了财政治理水平。
政府非税收进收缴改革的推行,取得了明显的成效,同时,收进收缴改革中也积累了一些经验。
1.形成同一规范的模式。加强政府非税收进收缴治理,对于挖掘财政收进潜力,做大财政蛋糕具有重大意义和作用,多种收缴方式并存必然造成治理脱节,同一规范的治理方式,有利于保证收进及时足额上缴,实现财政收进。
2.强化财政国库治理职能。收缴改革前,财政部分基本上是被动接受资金缴库的结果,通过实施政府非税收进收缴治理改革,有利于发挥财政国库对政府非税收进收缴的监管作用,健全和完善财政国库治理职能。
3.进步财政信息治理水平。财政收支信息的明细程度是一个国家财政治理水平的重要体现之一,收进收缴改革依托现代信息技术,提供及时、全面、正确、具体的收进信息,为部分预算编制、执行分析、国库集中支付及财政监视治理提供必要的依据,有利于不断进步财政财务治理水平。
4.注重服务与效率。政府非税收进收缴改革涉及众多执收单位,又往往与缴款人自身利益密切相关。改革过程中,一方面加强了政府非税收进收缴的规范治理;另一方面从方便执收单位和缴款人出发,特别注重加强了服务与效率,为领导、部内司局、单位和缴款人提供优质的服务。
