贫困县财政困难调研报告

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分析发达地区发展的进程和原因可以看到，它们要么交通便利，要么某些矿产资源丰富，要么资金或技术上有一定的优势，要么有较大的市场容量和方便快捷信息来源。而反观贫困县贫困的根本原因，经济发展所依赖的几大要素相对发达地区而言或少或优势不足。贫困县的领导和人民是不甘落后的，他们发展的愿望是强烈的、迫切的，他们为发展当

地经济所付出的努力决不低于某些发达地区。但经济的发展有其必然的规律，并不是每一个地区每一阶段都能成为经济发达地区，发展经济的客观条件的不平衡性，决定了经济发展的差异性。

一、“生之者寡，食之者众”是贫困县财政困难的主要原因

（一）生之者寡

从产业结构上看，经济贫困县主要体现在工业基础薄弱，第二产业比重较低，自给自足的自然经济和传统的、简单的商品经济在经济总量中仍然处于支配地位。第三产业是服务于一、二次产业的，二产和一产发展落后，必然导致第三产业缺乏大规模的发展空间，难以得到快速的发展。相应地，总量绝对值不大的第一产业（主要是农业，下同）在经济总量中就占有较高的比重。

从经济体制上看，农业和非农业的二元结构，两者在其价值的创造和体现上都有存在着明显的不公平，农副产品价格偏低，农业生产资料价格偏高，农业创造的价值部分地转移到二、三产业中。

从税收和财政收入上看，其主要来源也是第二、三产业。在地区经济中，二、三产业发展的地方，财税收入就多，反之，则少。

经济是基础，经济的发展程度决定财政收入多少，更直接一点就是：二、三产业的发展程度决定财政状况的好坏。农业的发展主要体现在社会的稳定和为二、三产业的发展提供原材料和市场方面。所以说：“无农不稳，无工不富，无商不活。”

（二）食之者众

经济的落后并不意味着人口的减少，相反，经济的落后，意味着观念的落后，观念的落后意味着计划生育的艰辛，意味着人口自然增长率的居高不下，意味着低素质劳动力的供给高于经济发达地区。经济的落后，一方面造成劳动力的快速增加，另一方面造成就业机会的减少。经济落后的直接结果是低素质剩余劳动力的增多，就业压力增大。

从社会整体的角度看，从市场经济的角度看，剩余劳动力的存在的必然的，只要适度，也是必须的，是对经济发展有益的。但是，从贫困县的角度看，大量的剩余劳动力对经济发展和社会稳定不利的；从剩余劳动力本身上看，每一个人都不愿意成为失业者。面对非常有限的就业岗位，为了就业，形成众人争过独木桥状况：没有工作的，争取到集体、私营企业工作；在集体、私营企业工作的要求调到国有企业工作；在企业工作的要调到自收自支事业单位工作；在自收自支事业单位工作的要调到财政拨款的事业单位和机关部门工作。最后，形成财政拨款的行政事业单位人满为患，庞大的财政供养人员与脆弱的财政不相适应，与当地的经济发展水平不相适应，与辖区人口数量不相适应。与发达地区相比，原因非简单，贫困地区一是企业数量少，规模小，经济效益差，寿命短，职工岗位少，收入低，工作不稳定；二是社会化服务体系不健全，除传统岗位外，其它新生领域就业机会少；三是受由于技术、市场、资金观念等因素的制约，自我创业的非常困难；四是相同或较大的辖区面积，相同的行政事业人员，由于贫困地广人稀，财政供人员比例就高于发达地区。

（三）非税性财政性收入较少，调控能力弱

经济的落后，不仅仅体现在税收上，同时也体现在非税收入方面。大家知道，财政收入的组成除税收外，还包括各项基金收入、罚没收入、行政事业收费和土地有偿使用收入等。这些非税收入虽然不像税收那样有固定的比例和严格的征收形式，但是其收入的多少总是与一个地方的经济发展水平和经济总是直接相关的。与发达地区相比，贫困地区非税收入明显少于发达地区。这一点从土地有偿使用收入和各种与企业相关的收费中明显地反映出来。在管理不规范（现处于规范的进程中）和对行政事业收费和基金实行预算外管理的情况下，大部分非税收入成为地方政府和部门的“小金库”，成了地方政府和部门弥补预算经费不足和调节使用的后备财力。

（四）机构运行成本较高

上面说过，交通不便、地广人稀已成为贫困县的共同特征。此外，还有山高坡陡，沟壑纵深，生存环境恶劣，远离上级行政中心等基本特征。上述特征，决定了贫困地区与发达地区相比需要更多财政支出，如：山区一师一校的生均支出，远远高于人口密集的坝区集中办学的生均支出，兴修水利、道路的支出远远高于发达地区相同里程的支出，行政支出中的车辆购置使用、燃料耗费、差旅费也比发达地区要高得多。在人员支出中，由于政策性因素人均支出也高于发达地区。如贫困地区比发达地区多了边疆补贴、艰苦地区补贴等等。

综上所述，由于自然的、规律性的、政策性多种因素的结合，造成贫困地区财政收入较少而支出却较高，成为了名符其实的“生之者寡、食之者众”的财政状况。贫困县财政到了捉襟见肘面临崩溃的边缘。以省级重点扶持贫困县石屏*年财政预算编制情况为例：全年可用财力预计为万元，其中：一般预算收入万元，上级各种补助和税收返回（已减上解支出）万元，调入资金万元。财政全供养人员为人，半供养人员（不含低保人员、领补助的学生等）为人。如果把个半供养人员折为个全供人员，全县财政供养人员为人（平均每人养人，高于全国平均水平），如按每人每年万元（包括工资、奖金、公积金、福利、医疗费和各种补贴等个人性的开支）支出计算，全县个人支出为万元。这样，把全部可用财力用于个人支出还不够，机构运转（公用经费）支出、事业发展支出和上级要求的各种配套支出及应由县级全额承担的一些专项支出将无法安排。按照“一是吃饭、二要建设”原则，财政部门把有限的财力在“保人员工资、保机构运转、保社会稳定”之间进行艰难的调整。调整后，必须安排的项目都安排了资金，但在多数都没有安足，留有“硬”缺口。按县上制定的低标准（如：独生子补助每月仅为8元）计算，*年资金缺口万元，其中个人部分缺口为万元，公用经费缺口万元，各种应由县级配套的资金缺口万元。

二、发展特色经济，减少财政负担是摆脱贫困的出路

财政困难，是财政收支矛盾突出的体现，财政收支是经济基础和上层建筑活动的综合反映，解决财政困难，振兴财政不能单纯地从财政本身入手，要从找出影响财政收支的因素和分析这些因素之间的关系入手。主席早在半个世纪前提出和号召的很多东西，如：“发展经济、保障供给”，“节约每一个铜板”，“精兵简政”对我们搞财政工作，特别是贫困地区的财政工作至今还有重要的指导意义。

（一）发展第三产业，巩固第一产业

贫困地区是面对发展经济诸多不利条件，怎样发展经济？发展什么？切入点在什么地方？这些问题都是在发展经济时所面临的问题。笔者认为：“发展经济、保障供给”是解决财政收少，自给能力低的治本策。州委、州政府“四化联动、梯度推进、统筹发展、富民强州”发展战略思路对脱贫具有较强的指导意义。

贫困县与发达地区相比，发经济上也有一些独特的优势：由于交通不便，自然生态遭到较小的破坏，有的地方甚至还保存得很好，民风民俗还未被同化和湮灭；由于工业不发达对当地的污染较小；而贫困地区往往植被较好，山清水秀，比较适合人类居住。

相反，在发达地区，人们随着生活水平的提高，物质方面的需求已逐渐得到满足，面对喧嚣嘈杂大城市、污浊的空气，竞争的激烈，崩溃的神经，谁不愿意到一个落后的但风景优美空气清新的地方去放松度假呢？

随着国家西部大开发的不断深入和交通基础设施和城市基础设施的不断改善，随着交通工具的不断普及，贫困县开发旅游资源，发展旅游业的条件已基本成熟，只要切入点选择正确，运作方式得当，把旅游作为一个产业继农业之后的产业来发展是完全可行的。

旅游业的发展必然带动以服务为主的第三产业的发展和壮大，第三产业产业的发展相应地会带来观念的更新，带来资金和技术，带来市场供求，最后促进农副产品加工业的发展，促进农业现代化。

（二）减少财政供养人员

财政供养人员过多，已成为严重的财政负担，精兵简政，提高资金使用效率，花好每一个“铜板”是解决目前财政困难的有效途径。造成机构臃肿，冗员过多并多次改革难以奏效的原因是多方面的。有体制上的原因，如：上下对口的“蜂窝煤”效应，上级成立机构，下级不成立就是政府不重视；有法制上不健全的原因，如：成立机构程序过于简单，一个领导的讲话或一个部门的文件就可以设立机构；有机制上的原因，如：已成立的机构不断向编制部门要编要人，不考虑财政的困难和部门办事效率的提高；有人员出口不通，内部调整不畅的原因，如：在行政事业单位，除职工本人自愿或违法外，要想把工作不敬业的职工清退是非常困难的，同样，要把城区的教师调到山区去也是非常困难的。在这种缺乏新陈代谢和内部流通不畅的情况下，冗员过多也是正常的。

多一个人，财政每年多开支2万元，多一个单位，财政多养1台车和多盖一座楼，多一个单位，会使一个地区的工作总量快速上升（这一点可以这样证明：设每1个单位为1个点，任意两个单位之间的往来为1条线，那么有3个点3条线、个点条线：个点条线）。单位和人数的增长，消耗了贫困地区当年增长的财政收入，如：一个地方一般预算收入为万元的贫困县，每年增长增收万元，也只能用于新增加的人的支出。由于调资和增人，石屏县年初预算安排的个人支出部分：*年比*年增加万元，*年比*年又增加万元，而同期一般预算收入预算只分别增收万元和万元。

要避免机构改革和人员精减工作越减越多，把工作落到实处，必须充分认识精减机构和人员的重要性，一是拿出多少钱来养人，由同级人民代表大会决定，根据资金的多少来设置机构和聘请工作人员；二实行定期考核制度和定期解聘制度，对不合格，不尽责和多余的人员精减出去；三是制定和完善财政供养单位设置和编制管理，严格法律程序；四是哪级要求增加人员，哪级负责拿钱。

（三）加大财政转移支付力度

进一步完善财政体制，切实解决县级财政困难。经过多次改革，我国的财政体制已基本完善，中央和省级财政的调控能力明显增强。但是县级特别是贫困县财政困难的局面没有得到根本改善，且有进一步恶化的可能。在贫困县，一是好的企业（如烟草、石油、通信）都是中央企业，大的、稳定的税种（所得税、增值税）县级得到的很少，相反，而用钱最多的教育、卫生、公、检、法等部门的支出又由县级承担，违反了财权和事权相统一的原则。在实际工作中，当财权上划时，上级要求下级服从上级，而下级需要资金找上级时，上级要求下级“各家的孩子自己抱”，一个贫困县能抱得动吗？二是做事与开支不统一，“请客与买单相分离”。上级各部门为了搞好本系统的工作，提出了很多很好的工作思路和工作要求，在上级不补助或很少补助的前提下要求下级财政部门出钱；三是“吃拼盘”和“定标准”，对一些重要的项目，在向上级争取资金或上级下达项目时，要求县级配套承担，下级不出得不到补助感到可惜，出又出不起；有的部门要求要人数或者按收入等标准安排某项经费，不安或少安，在部门检查验收时实行一票否决。财政改革的目标应该是建立财权与事权相统一、财力与责任相应的财政体制，加大贫困县法律规定事项的转移支付力度，除法定职责外，杜绝“请客与买单分离“和变相干预下级财政的行为。

（四）对外输出劳力

就贫困地区剩余劳力多而就业岗位少的问题，有关部门或协会应对剩余劳力进行必要的技能培训，到劳动力紧缺发达地区或国外的联系，争取有组织有规模地向外输出劳动力，并积极为劳动力输出法律咨询、利益保障、信息勾通等服务工作。

我认为，剩余劳动力的输出与招商引资一样，可以充分利用外地的资金、技术和管理经验，在充分就业的条件下，实现信息的交流，资金的回哺，人才素质的提高。实现“走出去”与“引进来”并重。