城区行政治理调研报告

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城区行政治理体制,主要包括城区治理的机构及其职能体制、领导体制、城区街道的层级治理体制等,其核心是各机构间的职、权、责的配置题目。本调研组通过对我区城区现行行政治理体制的调研,试图摸清*城区行政治理体制的现状,总结出其运行的特点,找出其存在的题目和不足,从而提出具有建设性的意见和建议。

一、*城区行政治理体制现状

(一)*城区行政治理体制概况

*城区源于原*县城两路镇。到20*年6月止,*城区(北部新区除外,下同)主要包括*、*、*、*、*、*6个街道、44个社区居委会。在空间治理上与街道平行的还有空港产业园区、*市现代农业开发园区、两路产业园区、空港新城等4个开发管委会。*城区治理实行在区政府领导下的“条块结合”治理模式。市、区政府各职能部分依法对城区治理行使单项治理职能,开发园区通过土地征用在街道内部分区域实施开发建设及相关行政治理职能,街道对城区治理履行综合性职能,社区居委会履行居民自治职能。我区现行的城区行政治理体制,总体还是适应*城区发展需要的。

(二)城区行政职能治理机构

1、市、区级职能部分。目前,*区具有城区治理职能的部分分市政府直属和区政府直属两大类,按其履行城市治理职责的分工,又大致有11个小类。第一类是城区规划和建设部分。包括区规划分局、区城乡建设委员会、区国土分局、区土地储备中心,主要对城区发展规划、建设和土地资源利用实施行政治理。第二类是城区市政环卫部分,即区市政委,主要对城区市政设施、环境卫生、综合执法履行治理职能。第三类是城区生态环保部分,包括区园林绿化局、区环保局,主要负责城区园林绿化、生态建设和环境保护行政治理工作。第四类是城区交通规划、建设、治理部分,有区交通治理委员会、区*支队,主要对城区公交客运、运输、交通秩序进行行政治理和行政执法。第五类是城区经济发展治理部分,包括区发改委、区经委、区商委、区外经委、区中小企业局,主要承担城区产业发展的规划治理和服务职能。第六类是城区社会事业治理部分,包括区教委、区卫生局、区文化局、区体育局,主要对城区教育、卫生、文化、体育事业的发展履行行政治理职能。第七类是城区民生治理部分,包括区劳动保障局、区民政局、区房管局,主要履行城区居民劳动就业、社会保障、住房供给等民生民利的治理服务职能。第八类是公共安全治理部分,包括区公循分局、区*、区法院、区司法局、区安监局、区信访办,主要负责城区治安稳定、安全生产等行政治理。第九类是城区人口与计生治理部分,包括区计生委、8个城区派出所,主要负责城区人口活动治理与人口生养治理。第十类是市场治理部分,包括区工商局、区质监局、区食品药品监视局,主要对有形商品市场进行行政治理。第十一类是其它治理部分,包括区行管办(含区行政审批服务大厅)和城区内的7个便民服务中心,主要承担城区居民和法人的行政审批服务职能。

2、城区开发建设机构。城区开发建设机构始于*年底的*开发。开发建设机构根据城区开发建设的需要设立、变更和撤消,是区政府直属的“一级开发、转动发展、独立核算、自求平衡”的特殊经济开发实体。目前,开发建设机构有空港产业园区、现代农业园区、两路产业园区、空港新*委会。各开发建设机构在规划建设区域内,全面行使城区发展规划、建设和治理职能。

3、街道办事处。街道办事处属区政府的派出机构,但实际上已履行了基层人民政府的行政治理职能,对辖区内经济、政治、文化、社会建设与治理全面负责。

4、社区居委会。城区6个街道的社区居委会共有44个。社区居委会是城区居民自我治理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,在街道办事处的指导、支持和帮助下,行使本社区由居民自治的议事、决策、协调、服务和监视等职能。

(三)*城区行政治理的主要特点

1、纵向三级治理。*城区行政治理呈三条纵线的三级治理结构体制。第一条是“一个政府三级治理”的综合行政治理纵线。即一个区政府、6个城市街道办事处、44个社区居委会,三级行政治理部分各自履行自己的城市治理职责,形成三级城区综合行政治理纵线。第二条是“一个政府三级治理”的城市专门行业治理纵线。即一个区政府、50余个区级专门职能治理部分及其下设各街道办的站所,三级专业职能部分各司其责,形成三级城市专门职能治理纵线。第三条是“市级多个行政主管部分三级延伸治理”的城区专门职能治理纵线。即市政府专业治理职能部分(如市国土局、市地税局、市公安局、市*总队等)、市政府专业治理职能部分驻*的分支机构(如*区国土分局、*区地税分局、*区公循分局、*支队等)及其下设各街道的站所,职能三级延伸。“三级纵向治理”形成了“市区共治、条块合管”的城区治理体制。

2、横向块块负责。从横向看,*城区行政治理空间按街道、开发建设机构辖区切块,各街道办事处和开发机构在各自的“领地”里按其职能实施行政治理。在开发区,街道办事处负有为开发机构提供征地拆迁、社会稳定等工作服务的责任。按照“属地原则”,街道办事处和开发机构对辖区内城区治理,应当负起全面责任。

3、纵横条条主导。城区行政治理,市、区主管部分依据相关法律法规,握有“人、事、财”权,在城区规划、建设、治理等各个领域和各个层面均处于支配地位,理直气壮地通过上收机构和职员,下放事权和责任,使块块服从其“领导”。街道和开发机构面对法律地位的缺失,仍然以主人翁的姿态对“条条”进行“协调”,以“责任人”的身份承担起“条条”应当尽的义务和责任。这是*城区治理体制的实质特点。

二、城区行政治理存在的主要题目

(一)城区行政治理职责不够细化,落实到位有一定难度

*城区治理中“市区共治,条块合管”这一体制特色,在实践中暴露出不少弊端。题目的症结主要是市政府对*城区治理的职权与责任,职责固然明确,但是落实到位仍然存在差距;区政府职能部分与街道、开发机构治理城区的职权与责任;市、区行政主管部分与街道、开发机构、社区居委会在城区治理中的权责也需进一步界定。在市、区行政主管部分之间的职权与责任关系方面,如城区湖库治理、住宅装修、油烟排放等等,存在共管又不管或难管的领域,解决题目时执行到位有困难。在“条块结合”的结合部,工作责任细化不够。由于城区行政治理职责的划分不够精细和正确,互为前置条件,上级代替下级,块块条条推诿扯皮,无所适从的现象就难免随时发生。

(二)条条之间缺乏统筹协调

在我区,市、区主管部分之间还存在纵向职能独立、政出多门、各自为政现象,说起来齐抓共管,做起来扯皮推诿,使城市整体功能难以得到充分发挥。如*公园的建设治理题目,公园建设由区城建委负责,园林绿化由区园林局负责,水面治理由区农机水利局负责,水体污染监测由区环保局负责,污染物排放设施及各种附属设备设施的建设治理由区市政委负责。而区环保局一旦监测到污水水质超标,究竟由谁来牵头处理?环境监测排污费的收取由区环保部分负责,而城市排污基础设施却属于市政部分治理,超标污水会对排水设施和污水处理设施造成严重损坏,这就形成了“收费的无力治理”、“治理的无权收费”的现象。公园排污设施建设又由市政部分立项,建委负责建设,互相牵制。类似的题目还出现在交通执法与*执法、工商执法与药品食品监视执法、工商行政治理执法与文化市场执法等多个方面。有些事情似乎多部分谁都可以管,但谁牵头就谁组织,谁就要出钱、出人、出车、出力,部分经费又是财政包干使用,结果谁也不愿牵头,谁都不愿管。

(三)条块治理权责不对称

“条条有权难办事,块块管事没有权”,这是城区行政治理中市区行政主管部分与街道、开发机构关系的现实写照。条条治理点多面广,鞭长莫及,不得不依靠块块发挥作用。按照条块结合,以块为主的治理理念,我区把城区行政治理的大部份责任放到了街道和开发机构,有的甚至放到了社区居委会,但是,治理权限和治理经费却没有随之下放。有权的不管事,管事的没有权,有钱的不管事,管事的没有钱,让街道、开发园区和社区居委会感到十分无奈。

(四)行政治理手段单一

在城区治理的运作中,目前我区的行政治理手段还比较单一。各相关职能部分比较习性于依靠行政命令、行政审批、行政检查、行政执法等行政手段来进行治理,缺少更加灵活、更加优惠的产业政策,缺少市场化运作机制,没有充分发挥出市场的调控功能。一些政府职能部分将城市治理的规划、建设、治理、监视的职能集于一身,缺少科学的监视控制机制,这样就很难确保以公众利益为主的政府目标的实现,从而导致很多本来应该通过社会中介组织和其他社会组织及市民群众自己来解决的题目,仍然由政府出面包揽,把过多的社会责任和事务矛盾集中到了政府。比如在环卫作业、绿化养护或其他管护作业方面,没有引进市场竞争机制,没有实行企业化运作、社会化服务,导致其服务能力和利用率较低。

(五)行政治理信息公然不够

现代城市治理必须坚持信息及时公然。公然城区治理信息,是城区政府的法定责任,也是依靠社会组织和市民有效参与城区治理和监视的条件。目前,我区在*广场设置了电子显示屏,建立了政府门户网站,对城区治理信息公然进行了一些探索。但从今年上半年发生的松树桥中学女生死亡事件处理等题目看,行政治理信息公然还是政府一大软肋。

三、加强城区行政治理的对策及建议

(一)理清城区行政治理职能

城区行政治理,必须坚持分级治理、政事(政企、政社)分开、权责一致、精简高效、治理精细的原则,及时清理和界定各个治理机构的职能。一是应明确界定*市人民政府、*区人民政府、街道和园区三个层面的城区治理职能,按照“谁决策谁负责”的原则,用法律或政策形式明确各个治理层级的具体事权和责任,防止任何层级盲目运用行政资源进行非科学决策而不负责任的现象发生。二是按照“大部分体制”改革精神,及时调整行政主管部分治理职能。建议区政府设立*区城区工作治理委员会,加强城区规划、建设和治理统筹协调工作,把相应职能部分合并。城区产业经济部分、贸易经济部分、农业经济部分等等,可以分别逐步合并。城区湖库治理、市场治理、执法治理等多个部分多头治理的重点事项,建议回并给一个最能履行其职能的部分同一治理。三是按照政事分开、政企分开、政社分开的原则,把可以交给中介组织和其他社会组织、企事业单位、各种自治组织往做的事项,从政府部分中分离出来,并及时精简这一部分职能。

(二)加大简政扩权力度

加强*城区行政治理,必须在市、区两个层面的简政扩权上下功夫。一是要积极向*市人民政府反映和请示,把有利于*城区治理的工商、税务、国土、质监、药监等市级分字号部分下放给区县治理。二是区政府要主动向街道放权,进一步增强街道办事处统筹区域经济社会发展的能力。要按照“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”、“谁执法谁负责”的原则,将区级部分在街道设置的站所队下放街道治理;将街道中小学回还街道治理;加大向街道进行行政审批委托和行政执法委托力度,从而彻底改变街道办事处是各个职能部分的“突击队”、“保洁队”、“群众工作队”的形象,确保街道在城区治理中真正肩负起属地治理的责任。建议成立街道*综合执法队。区政府有关职能部分将部分执法权转移或委托给街道*综合执法队,减少区级部分执法队伍人数,充实街道执法队伍。区政府职能部分的执法队伍行使专业执法权,街道办事处*综合执法队行使简易执法或程序执法权,部分专业执法机构负责指导、检查、督促街道的执法工作,即对市容环境卫生违法行为、园林绿化违法行为、无建设工程规划许可证的违法建设、无照经营行为、损坏或侵占道路桥梁违法行为等进行简易查处,填补背街小巷、城乡结合部的执法治理空缺。

(三)强化街道对城区建设工作的参与度

一是要建立健全街道参与城市规划制度。街道要与规划部分协调配合,广泛收集社会各阶层对城市规划建设的意见,最大限度地从规划上完善现代城市的功能,从规划上提升*大都市的形象,从规划上提升*大城市的文化品味,从规划上体现出城市文明的意识和需求;要参与拟定城区年度开发建设计划,对城市的总体规划、分区规划、各项专业规划,应有全面的了解和建议,尤其对城市建设的发展方向、功能分区、基础设施、重点建筑等应有建议权。二是建立开发机构和街道办事处的协调工作机制。我区城区开发建设主要由开发机构实施,建成后把城市治理权又移交给区政府职能部分和街道办事处。城区的开发建设过程中的治理,可建立开发建设以开发机构为主,社会事务治理交由街道办事处负责的治理体制。街道办事处的工作重点是为开发建设服务,应建立长期的开发机构和街道办事处经常性沟通、交流、协作、共同治理的工作机制。

(四)切实加强社区组织建设

一是要加强社区居委会建设并充分发挥其在城区治理中的重要作用。要将社区居委会的阵地建设纳进城市建设总体规划和具体规划,并由开发建设机构建设并无偿提供给社区居委会使用。要理顺社区居委会治理体制,区政府、街道办事处依法指导社区工作,切实防止社区居委会过度行政化倾向。尤其要防止区级主管部分通过各种形式将职责内工作任务下交给社区居委会,并加以检查考核的作法。区政府及其主管部分和街道,要采取有效措施,改善社区居委会的工作环境和工作条件,引导社区居委会在自我治理、自我教育、自我服务的“主业”上探索创新,发挥社区联系居民的纽带作用,把老百姓的矛盾解决在社区,构建*社区,努力夯实*城区治理的组织基础、社会基础和工作基础。二是要积极培育社会组织,逐步形玉成社会共同参与社区居委会建设治理的氛围。强化社区志愿者组织建设,建立志愿者注册、档案、常规服务、年度活动计划、培训等一系列制度,稳定和壮大志愿者队伍,充分发挥他们参与社区居委会建设和治理的作用,共同为社区居委会建设贡献气力。三是要加强物管公司的治理和业主委员会的培育,切实发挥其在居民小区文明建设中的基础性作用。

(五)引进市场机制

要与市场经济充分衔接,发挥市场的调控功能,进步城区治理中国有资产的使用效率和经营水平。比如城区绿化的题目,政府职能部分的职责就是做好规划、提出要求和标准,然后进行指导、验收、监视,而具体的绿化工程和治理工作则可采取市场化运作方式,通过公然招投标,择优选定建设及治理单位。城市清扫保洁工作也可不再由市政委一包到底,完全可以下放街道社区,通过市场招投标,交由专门的保洁公司来打理。

(六)依法实现信息公然

对城区教育、水电气供给、环保、医疗卫生、计划生养、公共交通、市政设施的改造、新城规划建设等与市民利益密切相关的公共企事业单位,在提供社会公共服务方面的信息时,要充分利用政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式及时主动公然。区政府要强化监视和保障信息公然的措施,要建立健全城市治理信息公然工作考核、评议和责任追究制,区级主管部分和监察机关要对信息公然的实施情况进行监视检查,对于不依法履行信息公然义务的,要依法追究责任。

(七)重视行政治理人才队伍建设

在城市化飞速发展的今天,我区城区治理和国际国内发达城市相比,在城市治理人才队伍建设方面,存在着很大的差距。城市发展战略研究、城市规划、城市建设和城市治理等方面的高端人才奇缺,开发建设中招商、建管、核算运行型人才匮乏,综合素质高的行政审批、行政决策、行政执法等方面的人才未几。为此,建议区政府要加大城区行政治理人才队伍的建设力度。一是要有海纳百川、求贤若渴的精神,敢于走出往面向国内外高端人才抛出“绣球”;二是要与国内外的着名院校和科研院所加强联系,加强专家级人才的引进和使用;三是要不拘一格选拔人才,加大自培力度,积极鼓励各类人才脱颖而出,开创城市治理人才辈出的良好局面。