城建局未来城镇化调研报告
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一、城镇建设现状及存在的主要题目
(一)*城镇建设发展历程:
回顾*城镇发展的历程,大体上可以概括为三个阶段:第一阶段,从*解放到上世纪90年代初,县城城镇建设基本属自由发展阶段,发展无规划,政府投进少,基本上只满足市民的居住需求,城区居住面积不足1平方公里;第二阶段,从*年到*年,这8年,大体上算*城镇的起步阶段,真正动起来是在*年小平同道南巡谈话后,县委、县政府抢抓机遇,由盘水镇组织实施,借国家实施房改政策的东风,以改善基础设施和居住小区为突破口,拉开了*城镇化建设的序幕,县城初步建成了*市场,购物中心,吉园小区,卫星小区,*路小区等,在此期间,随着经济的发展,部分单位新建办公楼和集资建房,县城建筑面貌明显改观。*年县城曾被省委、省政府命名为“文明县城”,全州城镇建设经验交流现场会在*召开,当时*小城镇建设在全州名列前茅,在县城建设的带动下,以*金叶小区,*飞龙小区、*小区等为代表的小城镇建设初步建成。有11个乡(镇)编制了小城镇建设总体规划并获县政府批准(*、*、*至今未编制)实施。县城建成区面积拓展到1.5平方公里,人口从1.5万发展到2.0万人左右。第三阶段,从20*年至今,以完善城镇化配套功能为重点,一手抓旧城改造,一手抓新区开发,建成了以居住为主的*商贸区、酒厂片区(安居工程),以财政、国土为主的馨园住宅区,完成了新车站至林业局路段改造、劳动街改造,县城供水改扩建工程、休闲运动场、灯光老年之家,游泳池建成投进使用。启动了普天大道建设,城镇配套功能不断完善,以“整脏治乱”为重点,投进经费对县城主次干道进行美化、亮化,种植行道树、安装照明路灯、展设人行彩砖,加大了对县城的整治,在县城建设的带动下,*、*、*等小城镇建设也有较快发展,“十·五期末”县城建城区2.54平方公里,全县城镇化率达17%,与全省均匀水平相比低9.9个百分点.
(二)存在的题目
一是经济结构单一,政府投进不足。*财政收进,以煤碳、烤烟为主要支柱。20*年财政收进达1.8亿元,但各项支出大,各乡(镇)基本只能保正运转,用于城镇建设的投进较少。二是产业化进程缓慢,没有重大项目支撑。*属农业县,产业化程度低,多数乡镇经济收进靠种养殖业和劳务经济,城镇居民因消费和购买力低导致二、三产业发展不看。三是规划和建设出发点低,城镇品位难以提升。虽县城和多数乡镇也编制了总体规划,但规划出发点低,配套设施不完善。一些乡镇是以路为集,公路修到哪里,住房就建到哪里。加上在乡镇没有设立治理机构,由县局村管站仅有的2名工作职员对13个乡(镇)进行监管,点多面广难以进行事前监视,多数是事后补办手续,导致规划执行难。在建设方面,由于经费投进不足,没有编制控制性详规和修建性详规,城市治理技术规定还没有出台,在实施监管时,可操纵性不强,导致街景、立面、效果、层高等方面无章可依。城镇建设存在杂乱性和自由性。四是受地理条件制约,建设本钱高。县城所在地四面环山,地势不平坦,可利用土地少,新开发的普天大道,就是采取劈山填土的现代愚公移山精神来建设,投资大、本钱高、周期长、困难多,除*、*、*、*4个小城镇地势较为平坦外,其余小城镇均受到地理条件制约。五是房地产业起步晚,市场培育不够成熟。*房地产业从*年开始启动,目前仅有2家房地产开发企业,规模小,企业自身资本积累少,实力不足,导致项目建设进度缓慢。由于征地拆迁本钱高和相关政策性税费增加和调整,加上居民可支配收进的增加,以及住房供给体系没有形成,导致房价涨幅过快,房地产开发有待进一步规范。
六是征地拆迁工作难。近年来,国家对土地审批严格控制,各种税费的增加和调整,给征地工作带来很多困难,在存量土地上实施旧城改造,拆迁安置难度大,部分被拆迁户无理要求,漫天要价,轻易引起上访事件和产生不稳定因素。目前征地补偿实行货币化一次补偿外,没有根本上解决失地农民的后顾之忧,对于城中居民的拆迁安置,作为单位职工的,采取拆一还一就地安置的方法安置,但居民住户就因生产生活需要不同意按此种模式安置,假如异地征地安置,由于配套设施和居住习惯的原因,难度更大。七是基础设施不配套,城镇治理难度大,随着社会和经济的不断发展,城镇人口的增加,给城镇建设治理带来很多突出题目,诸如县城道路狭窄,功能分区不公道,建设标准低,基础设施落后等等给县城治理带来很多困难。例如,目前县城公交客运主要是三轮车,但是三轮车形象差,品位低,影响*的对外形象,省、州要求应予取缔,用公交客运和出租车取代三轮车,但目前县城建成区面积小,客运线路短,道路窄,仅是公交车停靠点就很困难,更谈不上出租车的停靠待客地方。因此,城镇治理难度大,县城品位难以提升。
在20*年年初的*“两会”期间,县委、县政府在认真调查研究的基础上,提出了*今后经济发展战略是突出抓好“四化一基础”(农业产业化、产业化、城镇化、民营化、基础设施建设),其中城镇化的总体战略是在重点抓好县城建设的同时,加快*、*、*、*等乡镇小城镇建设,尤其要以煤电化一体化产业集群为切进点,认真抓好涵盖*、*、*等乡镇50平方公里的*煤化工循环经济产业园区和现代化产业城镇的各项前期工作,拉动*、*、*等乡镇的小城镇建设步伐,加快城镇化进程,使城镇化与产业化良性互动。县城建设要以镇胜高速公路在县城规划区设置互通立交和320国道改线为契机,加快县城向东拓展,在新区开发建设上,要执行“三高”(即高出发点规划、高标准建设、高效率治理)标准,实现“四化”(即硬化、绿化、净化、亮化)要求,不断完善城市功能,着力提升城市品位,努力打造县城新姿。按照这一要求,对未来城镇化建设提出如下思考:
(一)、深化熟悉,克服畏难思想。城镇建设首当其冲就是要涉及农民土地征用、房屋拆迁和安置。近些年来,一些地方在土地征用和拆迁安置中,因与民众利益关系处理不当,引起不少群体事件和群体上访,以致土地征用、拆迁安置成为当前社会热门,也是城镇建设的难点。如普天大道建设,从20*年就开工,因土地征用和拆迁题目扯皮不断,县委县政府高度重视,虽多次召开会议研究解决,但阻力不小。*镇新市场建设项目,20*年省发改部分就已批准补助资金建设,就因土地征用困难,至今未能开工。一些项目的实施,还引发群众进京和到省、州上访。征地和拆迁安置带来的矛盾,使一些城镇的领导产生了畏难情绪,加之这些年乡镇主要领导更换频繁,不少干部有“为期一任,但求稳定”的思想,对城镇的发展不谋思路。因此,建设城镇,发展城镇,首先必须解决好干部的思想熟悉题目。城镇干部特别是党政主要领导干部,要以科学发展观的思想,充分熟悉推进城镇化是解决“三农”题目的根本出路,是创造更多就业岗位,转移农村剩余劳动力,促进经济结构调整,扩大内需,促进经济持续增长,是全面建设小康社会的必然选择。要树立“建好城镇就是最大的政绩”观念,树立“为官一任,谋一方发展”的观念,树立“办法总比困难多”的观念,克服任期短期行为思想和畏难思想。对条件成熟,看准可以实施的城镇建设项目,说干就干,雷厉风行,明确职员,落实责任,一干到底,干出成效。在实施过程中要敢于碰硬,以敢为人先的勇气,宏大的胆识,振奋的精神和务实的作风,多开展调查研究,多集思广义,多开拓新思路新办法,努力谋求城镇的建设和发展。
(二)、转变观念,树立经营理念。城镇建设,靠政府投进有限,靠上级支持更不现实,必须树立经营城镇的理念。城镇是一个最大的国有资产,对它的经营治理产生的效益,比抓工厂、企业还要大,从盘水镇四区合作社98平方米土地拍卖收益75万元、县印刷厂700平方土地拍卖收益170万元等事例已充分地证实了这一点。城镇资产除土地使用权外,如出租车经营权、公厕经营权、桥梁、道路、雕塑冠名权、广告牌经营权等等,这些都是城镇政府把握的国有资产,我们要善于发现它,可以运用市场机制,对城市空间和作为城市功能载体的自然资本(如土地)和人力作用资本(如路、桥)及相关无形资产(如桥梁、街道冠名权)等进行重组和运营,从中获取收益,并把收益重新投进到城市建设的新领域,走以城养城、以城建城、以城兴城的城建市场化之路,在政府投进有限的情况下,实现城市的自我转动、自我积累、自我增值。
1、盘活土地资源。土地是城镇的载体,是城镇经济和社会发展的最基本的生产要素,是最具体最大的一项资产。土地治理法第八条规定,城市市区的土地属于国家所有,各级人民政府是其治理主体。政府要使土地转化为资本,只有通过活动,即出让、抵押、出租等方式,激活死的资产,赋予其资本的属性,才能实现由资产(或资源)转化为资本,使城镇土地和空间升值。城镇以土地生财,盘活土地存量,要采取市场运作的方式,对土地一级市场政府要垄断,对土地二级市场要放开搞活。垄断土地一级市场,其运作的主要特点:一是政府抓土地"同一收购",将城镇规划区内凡需要盘活的土地一律由政府收购储备,政府可以组建土地储备中心,由财政先预支一部分资金作为周转,也可以由储备中心贷款运作。二是政府抓"同一批租",将城镇规划区内的土地,特别是经营性房地产开发用地由政府供给。通过土地收购--土地储备--土地出让形成土地一级市场的政府垄断。开放搞活二级市场,其运作的主要特点是:一是凡需在城镇取得土地使用权的单位、开发商和个人,先到有关部分如土地交易中心登记,由土地交易中心根据要求、地段、地块状况,确定最低价,二是组织公然竞价。这样既保证了开发城市土地依法进行,又使城市载体实现其经营的最高利润,使土地成为城市建设最重要的融资渠道。
2、打造融资平台。实现城镇资源资本化,就要建立城镇多元化投资体制,创新城镇发展的融资机制,遵循市场竞争的原则,打造一个公平的融资平台,盘活民间个人、企业、外资的资本存量。例如公共停车场、城市公交线路、垃圾处理场、公厕、道路、公园、广场。这些都属政府投资所建,以追求社会效益为目标,经常是投进多,维修治理耗费大。如建一间公厕投资就是上十万元,往往是建成后缺乏维修和治理资金,无人治理,脏乱严重。假如通过公然拍卖,出让其经营权和保洁权,这些物化资产就转化为资本,新的治理者从追求利润最大化和规避风险的本能出发,会千方百计往经营好、治理好,从而实现政府投资最小化、社会效益最大化。
3、政府资源有偿使用。如公共场所和建筑物上的广告权也是一种政府资源,只有政府或其授权部分才能决定由谁使用,假如通过公然招标、拍卖使用权的方式,使之具有资本属性,它将升值并为政府带来很大的经济效益。再如一些城市的街道、桥梁的冠名权,过往由政府授权有关部分对城市街道、桥梁等起一个一般意义(或具有纪念意义、教育意义)的名称,不具有贸易价值。假如通过拍卖等方式,向社会公然拍卖冠名权,冠名权就具备资本属性,产生了价值。
4、转变投资模式。坚持“政府主导,市场运作,社会参与”的原则,转变过往依靠政府投进、经营的办法。可采用BOT(建设一经营一转让)、TOT(转让一经营一转让)方式,或者在城镇建设领域引进股份制,股份合作制,拓宽融资渠道,盘活存量资产,实现国有资产保值增值。
5、讲究建设本钱。既然城市要“经营”,就必须考虑“本钱”。因此,在城市建设上不仅要提“高出发点规划、高标准建设”,而且要避免重复建设,要留意“低本钱投进、高效率运行、高效能治理”。就*的财力而言,迫切需要跳出长期以来主要靠财政投进城市建设的旧模式,树立城市建设也要讲产出、讲本钱,基础设施和环境建设、城镇形象也是生产力的观念,走出一条有偿使用、公道分担、多渠道和多元化投资的城市建设新路子,用市场经济思维发展城镇,把经营城镇作为加快城镇可持续发展的有效途径
三、突出重点,捉住关键环节。推进城镇化,抓好规划、建设、治理三大环节是重点。俗话说,规划是龙头,建设是基础,治理是关键。
(1)规划之所以说是城镇建设的龙头,其意义在于它对城镇的建设和发展起指导和控制作用,这个作用主要是通过对城镇空间尤其是土地使用的分配和安排来实现的,规划要经专家评审,一但批准,就是一个法律性的文件,城镇政府就可据以进行城镇未来的空间构架和宏观调控,指导城镇建设,避免盲目性和重复建设。但是在*城镇建设中,不少城镇干部对规划这个龙头的地位熟悉不足,8镇一乡(盘水、*、*、*、*、*、*、*、*乡)在*至20*三年间都已编制城镇总体规划,一些乡镇因领导变动频繁,现在连规划图纸在哪里都不知往向。一些乡镇即使费了九牛二虎之力搞出个规划来,又不研究制定具体的规划实施和治理办法,使规划束之高阁,成了“规划规划,图上画画,墙上挂挂,不如领导一句话”。由于无视规划,终极结果造成建设档次低,跟不上形势,建了又拆,拆了又建,造成重复投资和浪费。为此,我们要吸起教训,必须增强规划的龙头意识,按照“高标准,高出发点”的要求,今年要完成县城总规的修编和上报审批。*镇要依托煤化工项目,结合50平方公里煤化工循环经济产业园区,可按远期(15年)容纳10万人、近期(5年)容纳3万人的设想,把*规划成现代化的产业城镇。对其它一些未编制规划的*、*等集镇和规划滞后已起不到指导作用的*等城镇,要及时组织规划修编,在规划修编前要作好策划,规划过程中要组织专家评审,力求规划具有科学性、适用性、前瞻性,指导城镇建设。规划一经批准,就要严格执行,不得随意修改。
(2)城镇建设必须在规划的指导下进行,凡在城镇规划区内的土地利用和各项建设活动,必须服从城镇规划,果断执行建设项目选址意见书、规划用地许可、建设工程规划许可的“一书两证”制度,任何单位和个人不得占用规划的道路、广场、绿地、进行违法建设,房屋建设不得侵进道路红线,不得压占地下管线。城镇基础设施建设,可以学习一些搞得好的城市的做法,组建城镇建设投资公司,使其成为城市基础设施的建设主体,以便其开展贷款、融资等筹资活动,实行有偿开发,转动发展。大力推行城镇建设与房地产开发相结合的建设方式,按照“同一规划、同一征地、同一开发、同一出让、同一治理”的“五同一”原则,实行连片建设,只有这样才能提升城镇的品位和形象。
(3)城镇治理,重在队伍建设。在全县的8镇6乡中,20*年以前仅盘水镇有*监察队伍。为加强对城镇的治理,20*年*县委常委就专门召开过会议进行研究,县编委以文件明确七镇一乡(*、*、*、*、*、*、*、*乡)设立*中队,编制3—6人,职员实行聘用制,自收自支。由于收费来源有限,自收自支难以养活*队伍,自目前为此,除*、*组建了*中队外,尚有5镇一乡(*、*、*、*、*、*)未组建*机构,以致这些城镇成了无人治理的现象,城镇脏、乱、差、乱搭乱建现象严重,从最近的全县“整脏治乱”检查来看,充分地反映了这些题目。因此,在各城(集)镇组建*队伍,是推进城镇建设和发展的迫切需要。
*队伍是代表政府执法,天天都要和那些乱摆摊、乱设点、乱贴画、乱丢撒、乱搭建的行为作斗争,这支队伍必须要作风良、办事公、敢碰硬,要熟悉城镇治理的相关法律、法规和规章,要素质高,能够代表政府的执法形象。聘用临时小工不具有执法资格。要完善政策,在原来已明确编制的基础上,落实*经费,从各乡镇的正式工作职员中择优选择素质过硬的职员进进*队伍。要加强*职员的培训,不断进步他们的执法水平和治理能力。只有这样,才能实现城镇建设“高出发点规划、高标准建设、高效率治理”的有机结合,才能使*城镇化建设能够有序推进。
