地税局制度改革调研报告

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中心税收体系和地方税收体系是国家税收体系的两个子系统。我们必须清醒熟悉到,不管缺少中心税收体系还是缺少地方税收体系,国家税收体系都是不完整的系统。分税制的核心是在公道界定中心和地方事权的基础上,将政府收进划分为中心收进和地方收进,并由中心政府和地方政府分别征收治理。按照分税制最基本的要求,中心和地方都应当有基本稳定的收进来源,也就是要有自己固定的税收。这种固定税收应当由若干税种构成,其中包括各自的主体税种和辅助税种。笔者就地方税收体系存在的题目进行研究,仅供参考。

一、现行地方税收体系存在的题目。

(一)思想熟悉没有同一

思想是行为的先导,没有同一的熟悉,不可能有步调一致的行动。实事求是地讲,尽管中心已作出建立地方税收体系、公道划分税权的正确决策,但在要不要分别设立中心税体系和地方税体系题目上,在正确处理税收“集权”与“分权”的关系题目上,还应同一熟悉。正由于人们目前的熟悉尚未真正同一,以致建设地方税体系、公道分配税权未见实质动作。

(二)税收体制不完善也不够稳定

实行分税制的目的,在于通过重新划分中心和地方的分配关系,保证两级政府所需财力,调动两级政府生财、聚财、理财的积极性。现在看来,增强中心政府可调控财力的目的基本实现,中心税体系得到加强,中心税收收进占全部税收收进的比重不断进步。相对而言,地方税体系发展滞后,尤其是税制不稳定、治理不顺畅的矛盾突出。近期,为保证中心收进,更好地调节宏观经济、国家对地方税体系中发展较好、便于征管、税源较广的税种的税目或税率陆续作了调整。几乎每项新出台的增税措施,都有利于中心收进规模的扩大;而减税的大多是地方税收,令人不得不对地方税体系有无存在的必要产生疑虑。必须看到,税制稳定是税收稳定、经济稳定、社会稳定的基础和条件,稳定地方税制至关重要。

(三)税收法律层次不高

目前我国尚无统领整个税收体系的税法大纲,因而没有法律对我国税收的性质、作用、立法原则、治理体制、税收法律关系主体与客体及主客体间的权利与义务、中心与地方的税收立法权和治理权、各级税务机关职责、政府与税务机关权限划分、地方税税种开征及调节范围等重大题目,进行科学、公道、具体、严密的规定,整个税收体系建设缺乏法律依据和行为规范。

(四)税收体制内外有别

现行地方税制仍内外有别,如地方基金、城市维护建设税仅对内资企业征收,这不仅不利于公平税负和内外资企业间同等竞争,也不利于我国税制与国际税制接轨。

(五)主体税种a比较单一

现行地方税收体系中,调节面广、调节力度强、征管简化、收进规模较大、起主导作用的税种仅有营业税了,过往的企业所得税和个人所得税也由过往的地方税收变为共享税,而且中心占60%,地方仅占40%,地方税收体系建设缺乏灵魂和长远目标。

(六)税收调节功能不到位

目前,我国遗产税、赠与税、社会保障税、环境保护税等税种尚未开征,税收聚财功能、调节功能的发挥受到很大限制;其他地方税,如房产税、城市维护建设税等已不适应新形势要求,需要进一步改革完善。

(七)财权税权不同一

现行分税制虽将部分税种和其中的部分收进划回地方,但却未明确其为地方税;其收进安排使用权属地方,但税收立法权、政策治理权、征收治理权却属中心。财权、税权体制不同一,不可避免地抑制地方加强税收治理的积极性,影响地方国民经济计划的安排执行,从而出现中心定政策、地方出资金、影响地方财政平衡等题目。

二、健全地方税收体系的几点建议

(一)国家应制定和颁布税收基本法

国家应加快研究制定符合中国国情的税收基本法。该法不仅要对国家税收体系及其中心税收体系和地方税收体系两个子系统的主体税种等作出规定,而且要对税收的立法权、治理权、收进规模、税种量限、治理体制、征纳双方的权利与义务、税收强制执行手段等重大题目进行规范,还要对税务机构的设置、治理体制等作出规定,加快税收法制建设的步伐。

(二)要科学选择地方税主体税种

建设地方税收主体税种,有两个方法可供选择:

方法之—:由于增值税收进规模大、税源充沛、收进稳定,可改变增值税的共享税地位、将增值税、消费税作为中心税的主体税种,以确保中心收进稳定增长;将营业税、企业所得税,个人所得税全部作为地方税体系的主体税种。为实现地方税体系的“内生增长机制”提供制度保障。

方法之二:借签发达国家做法,增大所得税等直接税收进并相应减少增值税等间接税收进,可考虑将所得税、社会保障税等直接税作为中心税主体税种,增值税、营业税等作为地方税主体税种。

不论采取哪个方法,一旦确定,必须保持基本稳定,以避免政策频繁变动造成大的损失、增加改革本钱。

(三)公道确定地方税种量限

一般来讲,一个国家设置税种多少取决于国家经济发展水平和税收治理水平。目前,我国经济尚不很发达且具明显的层次性,税收治理水平也不高,广至公民税收观念亟待进步,依法治税环境优化还需要过程。税系建设应当简化,国家同一设置的税种以20种左右为宜,地方税税种可设15种左右,尽量少设共享税。当前,深化税收改革和优化国家税系,应当开征一批、废除一批、改革—批税种。在动议新开征的税种中。教育税、环境保护税、燃油税等,因与地方经济发展关系密切,且有的在收费时其收进基本回地方,理应作为地方税。对社会保障税和遗产税、赠与税,我们以为,前者不仅收进规模大,发展潜能大,而且还具有调节地区收进的作用;后者固然收进规模不大,但政策、政治、社会功效十分明显,故都不宜作为地方税,而应作为中心税。为支持西部大开发,可开征西部开发税,实行地区差别税率,东高、中次、西低,全部收进由中心支配,专项用于西部生态环境保护和基础建设。为兼顾中心与地方利益,确保中心和地方财权与事权的相对同一,中心税收与地方税收的比重以55:45左右为宜,并将中心税收的10%作为转移支付资金。这种量的关系一旦确定,原则上不应变动。以规范中心与地方的利益分配行为。

(四)建立地方税务评估机构

依据国际上通行的做法,税务机关一般设有专门的税务评估机构,主要对计税价格等进行评估,目的在于强化征管、保护税基、防止税收流失。鉴戒国际经验,适应社会主义市场经济发展,我国也应建立税务评估机构,对计税价格特别是房地产计税价格进行评估,对纳税人的申报纳税情况进行鉴定。

(五)改革优化地方税种

1.营业税。一是将行政事业服务收费等纳进征税范围,从制度上扩大税基。二是对混合销售行为确定具体标准,从政策上划清征收增值税还是征收营业税的界限,力求避免混税、混级行为发生。三是将金融业营业税税率降为5%,以减轻税负,促进金融业的发展。四是同一收进税不重征,对房屋出租的租金收进,征收营业税而不再征收房产税。

2.个人所得税。一是改变现行共享税为地方独享税,进步地方积极性。二是全面加强个人收进自行申报纳税制度,严格源泉扣缴。三是税前扣除标准科学化,国家不同一规定具体扣除标准,而是根据经济发展、职工收进、物价指数等经济指标规定幅度,由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际在规定幅度内具体确定。四是中国公民和外籍职员的扣除标准逐步同一,体现个人所得税制的公平性与内外籍职员同等的法律地位。五是生计用度的扣除,可从目前以个人为单位逐步向以家庭和个人为单位并存转化,充分考虑家庭因素,照顾家庭利益。

3.资源税。一是扩大资源税课税范围,将水资源、森林资源、草场资源等纳进课征范围,以支持“环保工程”和生态环境建设。二是适当进步原油、自然气、金矿、有色金属矿等资源税税负,限制过度开采不可再生资源。三是将资源收费转化为资源征税,以规范征收治理,降低征收本钱,推进税费改革。

4.城市维护建设税。一是扩大征收范围,凡有经营收进的单位和个人,不分国内外企业或个人,都是纳税人。二是城市维护建设税可改名为城乡建设税或建设税,以销售收进为计税依据,使之成为独立税种。三是全国不再按行政区划设计分档税率,可考虑中心规定幅度税率,具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府根据本地经济发展状况和城乡建设发展情况确定。幅度税率可设计为1%-2%。

5.房产税。一是计税依据改按房产评估值征收,房产评估3年或5年开展一次。二是税率可设计为1%-2%的幅度税率,由省、自治区、直辖市人民政府在幅度内确定本行政区具体适用税率。三是对租金收进不再征收房产税。四是将外商投资企业和外国企业纳进课税范围。

6.城镇土地使用税。一是城市、县城、建制镇、工矿区以外的非农业用地,除农民农业用地外,其他占地均应依法征税,有效遏制滥占土地行为。二是进步税额,国家规定基本幅度标准,具体税额由省、自治区、直辖市人民政府根据本地经济发展等因素确定。

7.环境保护税。应将现有各种有关环境收费改为征收环境保护税,对污染行为或污染物征收。主要包括对排放废气、废水、废物和噪音等4种行为征收,纳税人为污染的制造者;为体现4种污染对生态环境的不同危害,可设计不同的税率,实行从量计征。

8.教育税。将现有的教育费附加、职工个人教育费和农村教育费改为教育税,以纳税人的销售收进为计税依据,税率以1%左右为宜,由省、自治区、直辖市人民政府确定。

9.取消一些税种,包括土地增值税、农业特产税、牧业税、屠宰税和筵席税。