农村集体资产管理调研报告

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加强农村基层组织建设，是深化农村改革、促进农村经济发展的组织基础和政治保证。当前，一些农村基层组织战斗力不强，形不成坚强的领导核心，重要原因之一，就是农村集体经济基础薄弱，缺乏为农民办好事、办实事的经济实力。而在造成农村集体经济薄弱的诸多因素中，对农村集体资产管理不善，不能有效地发挥农村集体资产在发展农村经济中的支撑作用，甚至使有限的集体资产大量流失、损毁和灭失，可以说是关键性的因素。它的后果，是导致农村基层组织运转困难，在群众中的威信下降，农民“减负”的成果难以巩固，加剧了干群关系紧张，严重阻碍农村经济的发展。因此，在实行农村税费改革和市场经济的新形势下，如何通过加强对集体资产的管理，确保其保值增值，壮大集体经济实力，从而不断增强基层组织的凝聚力、战斗力、号召力，是当前农村工作和基层组织建设中亟待解决的重要课题。一、当前农村集体资产管理存在的主要问题

农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产，它主要包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、荒地、滩涂、水面等自然资源；以及集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。从调查情况看，当前农村集体资产管理主要存在以下问题。

（一）家底不清，产权纠纷较多。虽然国务院在*年下发了《关于加强农村集体资产管理工作》的文件，我市于*年对农村集体资产进行了较为全面的清产核资。从统计数据看，全市农村集体资产（不包括土地、山林等资源性资产）总额为13.6亿元，其中，村级资产10.4亿元，村平35.9万元；乡级资产3.2亿元，乡平176万元。但调查中发现，乡村普遍存在集体资产家底不清的问题。突出表现就是集体资产账实不符，有的有账无物，有的有物无账，账面资产与实有资产存在较大偏差，账面数据有的失真失实；有不少村级账目，基本是“糊涂账”、“应付账”。还有的基层干部对哪些属集体资产搞不明，弄不清，不少地方将国有资产列入集体资产范围，而不少集体资产又被瞒报漏登。由于家底不清，有的资产权属不明，加之时间久远和历史因素等，导致有的乡与乡、乡与村、村与村民之间的产权纠纷不断增多。据不完全统计，目前我市待界定产权的资产总额有2100多万元，其中乡级1300余万元，村级800余万元。

（二）管理混乱，资产流失严重。据调查和初步统计，有83.2%的认为本地集体资产是流失的，流失总额达三千多万元。当前农村集体资产流失的主要形式有：一是低价承包、变卖。集体所有的水面、山林等承包给个人经营，有的承包期过长，个别的长达16年之久；承包费基本是村干部个人说了算，随意性大，即使如此，有的承包费还被承包户长期拖欠，有的“暗箱操作”，低价或无偿发包给村干部的亲戚、朋友。二是被拖欠损坏。有的对集体债务任意拖欠，有借无还，集体债权“有名无实”；有的固定资产长期闲置，无人管理，导致有的损坏严重，有的化公为私。如*区某乡原投资100多万元办了一个企业，因产品无市场等原因而停产关闭，由于无人管理，机器设备不翼而飞。三是宗族房股势力“蚕食”集体资产。有的村“两委”关系僵化，基层组织软弱涣散，宗族房股势力趁机“蚕食”集体资产，有的随意改变资产权属，有的强占集体山林、水面等资源，有的拒不支付承包费用等，基层组织对此也无能为力，任凭资产流失。四是有的村组干部利用职权贪污挪用、挥霍浪费，想方设法揩集体的“油”，侵吞集体资产；有的在集体企业改制中，少数乡村干部利用职权擅自出卖和处理集体资产，从中牟取私利，中饱私囊。

（三）资产沉淀，运营效益不高。主要表现在“两多一少”：不良资产多，负债多，收入少。乡村两级的不良资产超过1.3亿元，主要是三年以上的不良债权和不良投资。不良债权主要表现为集体应收款特别是村提留等“旧欠”难以收回。不良投资主要是九十年代初期，不少乡村兴办了企业，由于体制及经营管理等方面的因素，绝大部分企业停产、关闭、破产，形成大量的闲置资产。就乡村债务而言，不堪重负，全市村级负债总额超过3.9亿元，村平负债13.45万元，高的超过100多万元；乡级负债总额2.1亿元，乡平负债75.24万元，有的接近300万元。而从乡村集体收入来讲，以村级集体经济收入为例，实力相当薄弱。全市村年均收入仅有1.89万元，“空壳村”和年收入在1万元以下的行政村占57.4%，年收入在5万元以上的，仅有8.29%。二、农村集体资产管理中存在问题的原因分析

农村集体资产管理中存在的问题，表面看，是一个经济问题，实际上也是一个政治问题。造成农村集体资产大量流失的原因是多方面的，既有社会大环境和体制转轨的因素，又有政策和管理方面的原因。从党的建设角度来考察和分析，根本的是农村基层组织在思想和工作作风上存在严重偏差，没有把集体资产管理同打牢基层组织建设的物质基础，增强基层组织的战斗力、凝聚力、号召力密切联系起来。

（一）农村基层组织对集体资产管理重视不够，思想认识不高。从问卷调查中反映，66.3%的认为农村基层组织对加强集体资产管理的重要性认识不足，是造成资产流失的重要原因之一。随着改革开放的不断深入，不少地方党委、政府以及农村基层组织忽视集体资产在支撑农村公益事业、稳定基层政权和农业与农村经济中发挥的特殊作用，发展集体经济，加强集体资产管理意识逐渐淡薄。有的地方“大包干”之初就将集体的房产、农机具乃至有限积累分光，以后增加的集体资产也基本吃光用净，根本没有集体资产可管；有的对集体资产管理缺乏责任感，认为国家提倡发展个体私营经济，集体经济可有可无，集体资产管不管无所谓；更重要的是，加强集体资产管理与基层干部的政绩没有必然的直接关系，缺乏一套有效的激励约束机制。因而，基层组织在指导和监督集体资产管理上，动力不足，积极性不高，责任心不强，相当多的地方对集体资产管理漠不关心，“放任自流”。

（二）农村基层干部素质不高，能力不强，难以对集体资产实现有效管理。在集体资产的运营方面，有的乡村干部市场经济观念淡薄，管理素质和能力偏低，即使有资产也难以管好用好。有的在集体资产经营管理中思路比较狭窄，一提集体经济就一筹莫展，总认为土地承包到户，发展集体经济没门路；也有的乡村干部看得多，做得少，“参观人家都是好，就是自己办不了，”觉得这也行不通，那也不适宜，老是举棋不定；有的地方在兴办企业失败和产业结构调整成效不明显的情况下，又走向另一个极端，干脆什么都不搞；更重要的是有相当一部分，对自身的优势认识不足，把握不够，光从客观找原因，不从主观努力。在集体资产的管理方面，作为农村集体资产管理的主要力量——村会计人员的素质普遍不高，有的认识不到会计工作的严肃性和重要性，因而出现不及时记账，随意记账，按领导意图记账等现象，使会计资料失真。

（三）政策法规滞后，民主监督不力，使农村基层组织对集体资产管理缺乏有力的制度保障。据问卷调查，有74.7%的认为，集体资产管理的法规、制度不健全，是造成集体资产流失的重要原因之一。由于目前国家尚无一个统一的政策法规对农村集体资产进行规范管理，我省也未出台相关文件，使得农村基层组织在管理集体资产时无法可依，缺乏政策法律基础。加之，有不少农民群众认为资产是集体的，与己无关，因而不愿关心集体资产的经营管理状况；有的基层组织在集体资产管理中，不够民主、公开，农民群众想管也无法管。因此，在目前集体经济组织不够健全和政策法规滞后的情况下，农村集体资产的运营好坏，在很大程度上取决于基层组织的凝聚力强弱。基层组织凝聚力强的，农村集体资产管理得就比较好，就能实现其保值增值，即“富村强组织”。如*区*乡*村，在村党支部特别是村支书的坚强领导下，集体资产从无到有，由小到大，实现了有效积累和迅速增长，集体资产达到一千多万元，年纯收入100多万元。雄厚的集体资产和规范有序的管理，不仅为农村基层组织建设提供了坚实的物质基础，而且增强了村党支部的凝聚力、战斗力、号召力，该村被评为上饶市小康示范村，党支部书记游顺松也荣获全省百名优秀党支部书记和省劳动模范荣誉称号。而如果基层组织的凝聚力不强，即使有再多的资产，也难以实现保值增值，即所谓的“富村软组织”。正如调查中有的乡村干部所说：农村集体资产如果管理得好，可以增强党组织的凝聚力、战斗力，反之，就是一只“老虎”，钱多了也是坏事，会“害”了干部，损害党组织的威信和形象。如余干县某村，有上千亩水面，每年的承包收入达60—70万元，但由于资产管理薄弱，财务管理混乱，集体资产成了“唐僧肉”，村干部贪污挪用、挥霍浪费，造成资产大量流失，村干部特别是村支书在群众中丧失威信，基层组织软弱涣散，凝聚力、战斗力削弱。三、农村集体资产管理的对策与建议

解决农村集体资产管理方面存在的问题，必须从广大群众反映最强烈、最突出的问题入手，采取有力措施，加强管理，堵住集体资产流失的漏洞；同时，积极适应农村公有制新的实现形式，探索农村集体资产管理的有效方式，确保集体资产的保值增值，为发展农村集体经济，增强基层组织的凝聚力、战斗力、号召力打下坚实的物质基础。

（一）提高认识，创新观念，增强农村集体资产管理的责任感、紧迫感。同志指出，“如果集体组织没有一点经济实力，村级组织就难以从物质条件上为群众的生产和生活提供服务，基层组织的凝聚力、战斗力、号召力就难以发挥出来。”因此，在目前村级集体经济较为薄弱和集体资产流失比较严重的情况下，各级党委、政府和农村基层组织必须充分认识加强农村集体资产管理的重要性、紧迫性，加强对集体资产管理工作的领导，切实扭转集体资产管理不善的状况。具体来说，要强化四种观念。一是大局观念。要从增强农村基层党组织的凝聚力、巩固党的执政基础的高度看待集体资产管理问题。加强农村集体资产管理，发展集体经济，与基层党组织的战斗力、凝聚力密切相关，只有集体经济有实力，集体资产不断保值增值，才能解决“有钱办事”的问题，为群众兴办各种公益事业，提高群众的物质文化生活水平，基层党组织才能赢得群众信赖，凝聚力、战斗力才会不断增强。二是发展观念。要从有利于减轻农民负担，巩固税费改革成果的现实需要出发，促进农村集体经济健康发展。农民负担较重，主要原因是村级集体经济薄弱，减轻农民负担的根本措施就是发展壮大集体经济，增加集体收入；特别是农村税费改革后，村级收支存在不少缺口。因而，在目前条件下，通过加强集体资产管理，盘活存量资产，增加集体收入，从根本上减轻农民负担，巩固农村税费改革成果。三是集体观念。要从有利于完善双层经营体制，强化村级服务功能的角度来看待农村集体资产管理问题。统分结合的双层经营体制，是集体利益与农户利益相融合、分散经营与社会化服务相统一的农村经济体制。只有集体资产雄厚，村级集体经济壮大发展，集体的服务实力和功能才能得到有效体现，统一经营的优越性也就能得到充分发挥。四是创新观念。改革开放20多年来，农村集体经济的存在形式和功能发生了很大变化，农村集体资产从资产规模、产权构成到管理模式，也都随之发生变化。农村基层组织应当适应农村公有制实现形式的新变化，不断调整农村集体资产管理的思路和方法，把注意力从集体资产的物质形态管理转到价值形态管理，从资产管理逐步转到资本运营的轨道上。

（二）完善制度，创新机制，逐步建立农村集体资产管理新的体制和运行机制。由于农村集体资产既不同于国有资产，也不同于城镇集体企业的资产，它具有社区性、广泛性、复杂性等特殊性质。农村集体资产管理必须按照民主、公开的原则，坚持集体经济组织自我管理为主，按照“生产性资产抓创收，福利性资产抓管护，资源性资产抓开发，流动性资产抓调整，闲置性资产抓置换”的要求，充分发挥集体资产的效能，实现集体资产的优化配置，逐步建立产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，确保农村集体资产保值增值。

1、建立集体资产的安全保障机制。要在进一步清查资产和清理债务，界定产权，重估资产价值，核实全部集体资产的数量、质量、结构及分布状况的基础上，建立资产安全保障机制，防止集体资产流失。具体来说，要建立健全以下四项监督管理制度。一是民主决策制度。借鉴现代法人治理结构的形式，如股东大会、董事会、监事会等，在集体经济组织内按照民主方式，建立由农民代表组成的集体资产管理机构。对集体经济组织年度财务预算决算、集体资产经营方式的确定及变更、重大投资、年度收益分配、主要集体资产处置等都必须经集体经济组织全体成员或代表大会讨论决定。二是民主理财制度。集体资产的管理、使用、增加或减少，都要通过财务来控制、反映和监督，在加强农村集体资产管理时，必须积极推行村账乡管和村财乡管的“双代管”制度；也可以在充分发扬民主的基础上，选出若干名代表组成民主理财小组，对集体资产进行民主管理。三是民主公开制度。结合村务公开、财务公开，建立集体资产管理的民主公开制度。对集体资产的数量、分布状况、发包情况及收入、资产收益分配方法等内容，通过村务公开栏公告、定期向村民代表大会通报、接受村民代表质询、召开民主听证会等形式，让广大群众掌握集体家底，接受集体经济组织全体成员的监督。四是合同管理制度。家庭联产承包责任制以后，集体绝大部分资源性资产和固定资产进行了承包、租赁等，加强承包合同管理势在必行，必须进一步规范、完善承包合同，对无合同或合同到期的，要按照规定，重新进行合同签订，逐步把集体资产纳入规范化的合同管理之中。

2、创新农村集体资产的运营机制。管理是手段，发展是目的。加强农村集体资产管理，关键是要通过有效的制度，促进集体资产合理运营，不断增值，逐步壮大集体经济实力，推动农村集体经济健康发展。一是转换经营机制。适应农村公有制新的实现形式，在实行股份制改造的基础上，有的可以试行社区型股份合作制，将集体资产折股量化到个人，合股经营，按股分红，以此调动广大农民群众参与、关心集体资产管理的积极性。二是创新经营方式。农村集体资产的经营可采取多种方式，既可以由农村集体经济组织直接经营，也可以实行所有权与经营权相分离的经营方式，如承包经营、租赁经营等，还可以依法建立集体资产经营公司，通过控股、联营、购买、出售、转让、拍卖等形式使集体资产合理流动，搞活集体资产经营。集体资产由本经济组织直接经营的，要制定经营目标，明确任务，落实经营责任，经营成果的分配应兼顾国家、集体和个人利益，合理安排；集体资产实行承包、租赁经营的，要本着公开、公平、公正的原则，实行招标竞价，合理确定承包费或租金，禁止利用职权原价发包或出租，并把集体资产保值增值的内容纳入承包、租赁合同；以集体资产投资或控股等方式参与经营的，集体经济组织应按协议、章程派员参加董事会或委托资产管理机构参与管理，保证投资的安全和合法权益；特别是对土地承包经营权进行承包租赁经营的，要以实施《农村土地承包法》为契机，积极建立土地承包经营权流转制度，按照自愿、依法、有偿的原则，进行适度的土地规模经营，解决土地抛荒和资产闲置等问题，促进土地资源的有效保护和合理利用。

（三）加强领导，创新方法，加强对农村集体资产管理的指导监督。农村集体资产管理与国有资产管理最大的区别在于国有资产的管理主体是各级政府国有资产管理部门，这种管理是直接管理；而农村集体资产的管理主体是集体经济组织，指导监督机构对农村集体资产管理只是进行业务上的指导监督，是一种外部监督控制方式。根据这种特点，实现对农村集体资产管理的有效指导和监督，必须建立以下四种监督制约和激励机制。一是各级政府要设立农村集体资产管理委员会。农业部门为集体资产管理的职能部门，水利、林业、财政、监察、审计等部门按照职责分工，共同做好对有关集体资产管理的指导和监督工作。同时，加强乡村集体资产管理的组织建设，以乡、村或地域性合作经济组织为单位，成立或明确一定的集体资产管理机构，具体执行农村集体资产的管理职责。二是加强农村集体资产的评估。集体资产通过拍卖、转让或者实行租赁经营、股份经营、联营等方式而发生所有权或使用权转移时，必须由取得评估资格的机构进行资产评估，并以评估价值作为转让所有权或使用权的依据。资产评估要遵循真实、科学、公正、可行的原则，按工作程序进行，评估结果按权属关系经集体经济组织成员大会或代表大会予以确认。三是加强对农村集体资产的审计监督。农业部门和审计部门要重视对集体经济组织经济活动的全面审计，加强对占有、使用集体资产情况的专项审计，妥善处理农村集体资产流失案件，对贪污、挪用、平调、私分、无偿占用及挥霍浪费集体资产等违法违纪的单位和个人，依法或按有关规定严肃处理。四是建立农村集体资产管理考核体系。加强农村集体资产管理，关键在有一支过硬的基层干部队伍，尤其要配强“带头人”。注重选拔有奉献精神、能正确处理个人与集体的利益关系、致力发展集体经济，有经济头脑、懂经济、善经营、会管理、善于开拓进取，有正派作风、办事公道、清正廉明的干部。要切实加强基层干部在经营管理、政策法规等方面的教育培训，不断提高基层干部管理集体资产的能力和水平。要制订合理的集体资产保值增值考核指标，通过分级考核办法，对乡村集体资产管理情况进行考核，考核结果作为评定乡村干部任期实绩和选拔任用的重要依据之一，不断增强基层干部管理集体资产的事业心和责任感。

此外，建议加快立法进程，建立健全农村集体资产管理的政策法规。鉴于农村集体资产在农业和农村经济发展中的特殊作用，以及近年来出现的集体资产流失，产权纠纷增多，缺乏民主监督等问题，目前全国也有18个省、市、自治区人大制定了《农村集体资产管理条例》，建议尽快出台全国性的《农村集体资产管理条例》。同时，研究制定与农村集体资产管理有关的配套政策法规，如农村集体土地承包合同、农村集体经济组织、农村集体经济审计、农村集体财务等法律法规，为加强农村集体资产管理提供坚强有力的制度保障。