司法局发展调解调研报告

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为进一步推进我县人民调解工作，促进社会和谐稳定。县人大常委会决定进行专题审议。根据工作安排，今年5月中旬，我们组织调查组，在张海平副主任的带领下，先后到县司法局、县人民法院和部分镇、街道、村委会，通过听取汇报、座谈走访、查阅资料档案等形式，对我县人民调解工作开展情况进行专题调研。现将调查情况报告如下：

一、基本情况

近年来，县政府及职能部门深入贯彻落实国务院《人民调解委员会组织条例》和司法部《人民调解工作若干规定》，坚持“调防结合、以防为主“的方针，切实履行职责，积极预防和调处矛盾纠纷，为打造“平安”，有效维护社会稳定，作出了积极的努力。近三年来，全县各级调解组织共调解矛盾纠纷4379件，调处成功4286件，调解成功率达到97.9%。成功化解群体性上访107起，制止群众性械斗46起，防止民间纠纷转化为刑事案件204件，防止民间纠纷引起自杀7起。白塔镇和南峰街道、圳口村、溪头村等调委会以及王镇荣等十余人调解员分别受到了省市政府、省司法厅的表彰。溪头村、圳口村通过人民调解取得了连续多年矛盾纠纷不出村的成绩，得到上级领导的高度肯定。

(一)健全组织，规范化建设稳步推进。目前，全县基本形成了以乡镇(街道)司法所为枢纽，村调委会为基础，乡镇(街道)调委会为骨干，其他调委会为补充的人民调解组织网络体系。共建立基层人民调解委员会775个，调解人员2625名。乡镇(街道)调委会20个、村居调委会732个、规模企业调委会23个、学校调委会15个、司法公安联合调委会4个。以20*年村级换届选举为契机，调整了村级调解组织217个，充实了村级调解员233名，保证了村级调解组织的稳定性和工作的连续性。全县20个乡镇(街道)调委会的办公设施条件不断改善，各级调解组织基本建立了工作例会、岗位责任、档案管理等一系列制度，规范了案件纠纷受理、调查、调处、回访、移送等整套工作程序。同时，通过开展“人民调解格式文书竞赛”“人民调解质量年”等活动，提高了人民调解工作规范化水平。

(二)创新机制，调解工作范围不断拓宽。各乡镇、部门积极探索，不断创新工作模式，建立健全矛盾纠纷大排查、司法与公安“110”联调联动、人民法院和司法行政机关指导协调等工作机制，着力构建大调解工作格局，有效地化解了民间纠纷。如横溪镇建立了处理非正常死亡事件预案机制，将处置范围辐射到周边乡镇，并将处置经验编印成书。各级调解组织在做好传统民间纠纷调处的基础上，针对当前形势下社会矛盾纠纷的新特点，从维护社会稳定大局出发，不断拓宽工作范围，积极介入征地拆迁、交通事故、医患纠纷、土地流转等群众关心的热点难点问题的调处，调解非正常死亡、工伤事故、生产经营等社会突出矛盾，把人民调解工作的触角延伸到社会各个领域。

(三)注重培训，队伍整体素质得到提升。近年来，县司法局应对新形势，通过抽调业务骨干、邀请法官和基层法律服务工作者组成培训讲师团，采取法律咨询、集中授课、下乡指导、以会代训等形式，加强对人民调解员的教育培训，提高了依法调解的能力和水平。近三年来，全县共培训人民调解员6000多人次。同时，通过开展争创县“十佳村级人民调解委员会”、“人民调解示范村”、“廉洁公正讲德守法调解员”等活动，不断总结经验，树立先进典型，提升了调解队伍整体素质。

(四)加强宣传，群众法律意识普遍提高。各级调解组织在坚持和谐调处矛盾纠纷的同时，把法制宣传教育和思想道德教育贯穿人民调解始终，通过个案调解、以案说法、开展“新家庭十星评选”活动等形式，有针对性地宣传有关法律法规，注重教育引导当事人依法律按程序解决纠纷，增强了当事人和广大群众的法律意识和道德素质。三年来，全县各调解组织人员参与调解宣传8000多人次，公开调解、案例剖析、以案说法300多件，引导当事人走调解渠道案件1500多件，90%以上的群众受到不同程度的教育。

二、存在的主要问题

近年来，我县人民调解工作取得了一定的成效，为防范和化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定发挥了积极的作用。但是，人民调解工作仍存在不少困难和问题，主要表现在：

(一)人民调解工作面临新考验。随着我县经济的不断发展，各种纠纷大量增加，类型日趋多样化、复杂化。从传统的婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿等常见性、多发性矛盾纠纷发展到征地拆迁、安置补偿、土地承包、山林权属等以资源权属、利益维护为主的新型矛盾纠纷。纠纷当事人从以往的公民与公民之间，已逐步扩大到公民与法人、法人与法人之间。这些矛盾纠纷关系错综复杂，参与人数也呈规模化倾向，而且通过不当方式寻求解决纠纷的现象也比较突出，极易引发上访和群体性事件，影响社会稳定。这对人民调解工作带来新的挑战，了更高的要求。

(二)思想认识不够到位。一是个别地方和少数领导对人民调解在新形势下的地位、作用认识不足，重视不够。认为人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，其作用的发挥取决于基层组织的自觉性和积极性。客观上缺乏有力的领导和指导，导致工作开展不平衡。如近年来，还未召开过全县性的人民调解工作会议。二是全社会普遍关心、认可、支持人民调解工作的氛围不够浓厚。各部门共同参与、齐抓共管的格局尚未形成，一些复杂的矛盾纠纷难以得到有效化解。三是不少群众对人民调解的认知程度有一定差距，认为人民调解没有强制力，不愿意通过人民调解组织来解决矛盾纠纷，以致出现矛盾纠纷时不是上访就是诉讼。

(三)工作保障机制不够完善。一是协调联动机制不够健全。人民调解与行政调解、司法调解联调机制还不够完善，调解分工不明确、衔接面过窄、信息渠道不畅通等问题依然存在。二是指导协作机制不够健全。司法行政部门和人民法院对人民调解工作管理和指导有待进一步增强。在规范人民调解委员会工作、提高依法调解的公正性和社会公信力、调解员专业素质等方面还存在薄弱环节，亟待加强。三是考核评估体系还不完善，调解人员的主动性和积极性有待进一步提高。四是工作经费保障不够到位。由于经费紧张，下基层专门指导人民调解工作的次数减少，培训的范围、规模较小，指导力度有所减弱，职能部门管理督促和指导的职能作用未得到充分发挥。

(四)村级调解组织功能有所弱化。全县各乡镇(街道)及村居虽已建立人民调解组织，但一些村级调解组织还存在工作不够到位，矛盾纠纷化解效率和质量不高等问题，作用得不到充分发挥。一是调解员队伍不稳定。我县村级调解员一般都由村两委成员兼职，每次村级换届都会引起村级调解组织较大的变动，导致调解员队伍不稳定，影响了工作的连续性。二是调解人员素质不高。目前，我县村级调解员普遍存在文化素质低、法律知识水平不高、调解业务能力不强等现象，难以化解复杂的民间矛盾纠纷。三是调解人员责任意识不强。在思想上存在一定的依赖性，认为发生案件有公安，有了纠纷找法院，遇到矛盾能推则推，能拖则拖，甚至将矛盾直接上交。四是规范运作水平不高。仍存在不按立案、调查、调解、回访等一整套人民调解程序执行的现象。大部分调解以口头形式结案，没有签订书面调解协议，没有建立调解文书档案。现有的这种局面，使当事人对人民调解缺乏信任，削弱了人民调解的权威性。五是调解人员报酬得不到落实，误工工资或补贴得不到兑现，客观上挫伤和影响了村级调解员的工作积极性。

三、几点建议

(一)加强领导，提高认识，积极推进人民调解工作深入开展。县政府要从维护社会稳定、构建和谐社会的高度，进一步统一思想，充分认识做好新形势下的人民调解工作的重要性、必要性和紧迫性。要将人民调解工作纳入重要的议事日程，认真研究解决工作中存在的困难和问题，积极学习、创新“枫桥经验”，扎实推进人民调解工作的深入开展。要按照“分级负责、归口管理”和“谁主管、谁负责”的原则，认真落实人民调解工作责任制。将人民调解工作纳入年度考核内容，定期考核、评估，加强经常性督促检查。要适时召开全县性的人民调解工作会议，加强宣传，进一步优化人民调解工作的社会环境。要加大投入，努力解决好人民调解工作必需经费，切实提高人民调解工作的物质保障能力。

(二)健全网络，整合资源，充分发挥调解组织作用。一是完善调解组织网络。在巩固乡镇(街道)、村级调委会的基础上，着力培育和发展私营企业、交通、医卫、建筑等行业性组织的调解委员会，调解专业性强的纠纷，充分发挥各行政主管部门在各类民间纠纷化解上的职能优势，从而构建起纵向到底、横向到边、依托基层、多方参与的调解组织网络体系。二是建立健全矛盾纠纷信息网络。要努力构建乡镇(街道)和村级调解组织对矛盾纠纷预防、预测、预警的信息网络，不断完善信息收集、报送、分析、反馈等制度，对掌握的矛盾纠纷信息做出迅速反应、及时处置，变被动调解为主动调解，变事后调处为事先预防，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。三是强化社会联动调处。突破人民调解工作单纯群众自治的局限，探索和建立人民法院司法调解、公安治安调解与人民调解的有效衔接和良性互动。要积极探索实行简单民事案件先行调解和委托调解制度，从制度上支持和保障人民调解组织依法行使职权。在审理涉及人民调解协议的民事案件时，要通过审查，从法律上予以支持和保护符合法定条件的人民调解协议。行政机关在对特定的民事经济纠纷、一般违法行为进行居中调解时，既要充分发挥自身优势，又要积极探索行政调解与人民调解的互动配合，从而及时化解矛盾。努力形成以人民调解为基础，以行政调解为补充，以司法调解为保障的工作格局。四是不断拓展调解工作领域。积极参与劳动争议、医患纠纷、征地、拆迁、建房等社会热点、难点纠纷的调解，妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，努力促进民生问题的解决。

(三)规范管理，强化指导，着力推进调解规范化建设。一是司法行政机关要积极协调各乡镇及有关部门，加强司法所建设，健全乡镇人民调解指导管理机构，配齐配强乡镇司法员，改善办公条件、提高司法服务能力。进一步完善人民调解委员会的岗位责任制等制度，强化管理和指导，推进人民调解工作的制度化、规范化。二是人民法院要切实履行法定职责，加大对人民调解工作的业务指导和司法支持力度。建立法官联系指导基层调解组织制度，加强一般性法律问题、调解技巧、调解文书制作等方面的指导。三是重视提高人民调解工作规范化水平。进一步完善和规范村级人民调解工作流程，明确受理、调查、调解、履行、回访等环节的具体要求、严格按照程序规定，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平，为实现人民调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件。

(四)建好队伍，加强培训，全面提升调解员整体素质。一是把好调解人员选配关，不断充实调解员队伍。要抓住村级换届选举和推进社区建设的有利时机，有计划、分步骤对调解员队伍进行调整，将一些公正正派、热心调解工作、具有一定法律政策水平、在当地有一定威信的人员以及一批农村法律工作者和退休法官及时调整充实到人民调解员队伍。通过民主选举与聘任相结合、专职与兼职相结合的方式，有效改善调解队伍结构，不断提高队伍社会化和专业化水平。二是强化对调解人员的业务培训。要突出培训的针对性和实效性，通过举办培训班、组织交流、旁听法庭庭审、协助疑难纠纷的调解等多种形式，强化对人民调解员岗前和在岗培训，不断提高人民调解员的法律政策水平和调解工作技能。三是要加强人民调解员行为规范，严格人民调解工作纪律，通过开展调解员纪律教育和廉正教育，增强人民调解员队伍的整体素质。