财政局集体资产监管调研

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农村集体经济资产是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，包括经营性资产、非经营性资产和土地、水面、山林等资源性资产，归集体经济组织全体成员共同所有。近年来，随着我区经济的高速增长和新农村建设的扎实推进，村级集体经济得到长足发展。对于日益庞大的村级集体经济资产的监管，越来越成为当前农村工作的焦点和热点，非凡是最近*街道*村“*事件”的发生，更暴露出现实中存在的种种明显缺陷和共性问题，引起了党委、政府和社会的高度关注。笔者全程参与了*村“*事件”的事后处置工作，对此有着十分直接的感受，也从中看到了一些问题，因此在*街道下包村蹲点调研期间，我着重针对当前村级集体经济资产的监管情况进行了一些调研和思考，希望能对实际工作起到一定的指导和参考作用。

一、*街道*村“*事件”回顾探析

基本情况：*村位于*街道闹市区，总人口510户1162人，村集体办有*南副食品市场和五金市场，拥有客运南站40％的股份和公交公司15％的股份，是一个极具代表性的集体经济资产富裕村。20*年，村集体经济总收入1952万元，主要来源是*南副食品市场收入1070万元，五金市场收入580万元，房租、仓库等其他收入3*万元；总支出1612万，主要用于支付市场经营成本、村民福利及村干部报酬，全年净收益340万元（以上数字均为税前）。

监管情况：为经营治理好庞大的集体资产，村里于*年成立了*集团公司，报批时设有董事长、总经理、监事长，但实际上仍然由村两委直接操作。村党支部书记为*，副书记为贺京敏，支委3人，党员54人；村委会主任于20*年病逝，至今未曾补选，副主任1人，委员1人，下设7个村民小组，村民代表33人。村里另外成立有理财小组，由3名村民组成，但是没有真正行使起相应的审批权力，村里的财务问题基本上由以村书记*为主的几名主要村干部说了算。

*事件：20*年7月20日，*村书记*认为从事*生意有利可图，在未经村班子集体商量决策的前提下，让村集体出资150万元筹备成立*糖业有限公司，任命*担任执行董事和法定代表人，贺京敏担任经理，赵守云担任公司监事，并委托副食品市场的*经营个体户沈剑波生意。7月25日，*在村两班子会上提出上马“*”项目。据村班子会议记录簿记载，*认为*这个项目值得投资，希望其他班子成员支持，由他具体负责先试行半年。此后，为经营*生意，村班子连续动用村集体经济为*糖业有限公司追加投资1000多万元。2007年1月5日上午，由于糖市不稳定，村班子一致同意终止*经营业务，最后买进的两船糖先积压在仓库，等待时机销售。1月22日，商沈剑波将库存的*销售完毕后，携款潜逃。据公司财务报告，截止2007年1月31日，运行资金总额为1260万元，损失金额达1040万元。事发后，区政府迅速成立专案调查组，对涉案的几名主要成员实施了刑拘，此后*村群众多次在市两会期间到市政府集体上访，整个事件造成了极大的社会影响。

现象探析：综观*村“*事件”的前前后后，笔者认为，有这样两方面现象非凡需要引起我们的注重和反思：第一个现象是村干部非凡是村两委主要干部最轻易成为监管中的薄弱环节。从某种意义上说，对于村级集体经济资产的监管，主要就是监管村干部。但是在现实中，一些村的主要干部在村里威信高、势力大，假如个人作风上不讲民主、霸道专横，就很轻易出现偌大的村集体经济资产由少数几人说了算的现象。如*村的“*事件”，表面上似是由沈剑波携款潜逃引发的，但根源实际上在于以村书记*为首的村班子没有执行好相关的村级财务制度。事后据村民反映，当初成立*糖业有限公司时，*早在20*年7月20日就已用集体资金150万元筹备企业，但是在7月25日才在村班子会议上公布此事，并且还在会上拍胸脯表示愿意为此承担风险。此后村班子为*生意连续追加投资时，也没有及时召开村民代表大会（按村里规定，动用10万元以上资金需召开村民代表大会决定），致使村里相关财务监管制度完全形同虚设。第二个现象是村企业等村办经济实体最轻易成为监管中的盲区地带。近年来，我区不少村通过兴办市场等经济实体，有效促进了集体经济的飞速发展。为适应市场经济环境需要，这些经济实体大多注册成立了企业公司，但是由于目前我区大部分村尚未完成资产量化工作，这些村企业的公司化、股份化改造很难彻底，股东大会、董事会、监事会、内部会计控制等运作尚不规范；另一方面，由于这些村企业已是独立法人，农经部门又无法像对待其他村集体经济资产一样进行审计监管。因此这些身份非凡的村企业虽然名下把握着数量可观的村集体资产，但是内部财务关系往往比较混乱，很轻易出现“人人有份、人人不问”的监管缺位现象。

二、我区村级集体经济资产监管的基本现状

*村的“*事件”，可以说为我区村级集体经济资产的监管工作敲响了一次警钟。笔者认为，它并非完全是一个偶然事件，*村所反映出来的问题，其实在许多村里都不同程度地存在，这需要我们对全区面上的村级集体经济资产监管情况作一个对比性的调研分析。

1、全区村级集体经济资产概况。据统计，20*年全区农村集体经济总收入为33566万元，村均为111.51万元；农村集体经济组织总资产达212467万元，村均为7*.87万元。从收入构成来看，经营收入14926万元，占44.5%，发包及上交收入9424万元，占28.1%，投资收益1013万元，占3.0%，补助收入20*万元，占6.0%，其他收入6198万元，占18.4%。从分村情况来看，集体经济收入低于5万元的有29个村，5-10万元的有31个村，10-20万的有55个村，20-30万元的有38个村，30-50万元的有40个村，50-100万元以上的有49个村，100万元以上的有59个村，其中收入超过千万元以上的村有8个村，最高的*街道良一村达到4*3万元。以笔者此次蹲点的下包村为例，去年全村集体经济收入近600万元，在*街道位于中游水平，主要来源于旧货市场和房租收入；今年随着旧货市场的日益兴旺，以及新落成的村部大楼出租开酒店，村集体经济收入还有望大幅增收。可以说，村级集体经济这块“大蛋糕”正变得越来越诱人，同时也潜藏着越来越多的监管风险。

2、我区加强村级集体经济资产监管的主要做法。为加强对村级集体经济资产的有效监管，我区过去作了许多有益的探索，综观前期的实践，主要有：

（1）不断加强制度建设，在源头根本上堵住漏洞、规避风险。我区先后出台了《关于进一步加强和规范农村财务治理的意见》、《*区村级财务规范化治理工作实施细则》、《关于进一步加强村级财务公开和治理工作的意见》、《村级集体经济组织资产治理制度》等基础性制度，又相继制订了《关于小额工程招投标治理的有关规定》、《关于村级行政事务零接待的通知》、《村级集体经济组织预决算制度》、《村级集体经济组织财务审批制度》、《村级集体经济组织现金治理制度》、《村级集体经济组织票据治理制度》等操作性制度，试图从制度层面对村级集体经济资产做到有章治理。

（2）不断改进治理手段，在操作流程上注重规范、确保公开。我区于20*年底开始全面推行村级会计委托制，到20*年10月，全区301个行政村除*街道14个村和路南街道方林村继续实行自理外，其余286个村已全部实行委托，由23名专职会计对村级财务实行统一制度、统一票据、统一审核、统一公开、统一建档的“六统一”治理。同时，自20*年底我区开始全面实施农村会计电算化，一切票据、凭证都由电脑产生，有效地规范了村级财务审批收支程序。此外，还在*街道、*街道、*镇部分村配备了电脑触摸屏，在路南街道方林村构建局域网，在个别村则利用农民信箱，通过真实、及时的财务公开让广大村民能够全程、自主地监管村级财务。

（3）不断加大监督力度，在纠查问题上防微杜渐、查漏补缺。首先是加强对村集体财务的审计监督。在20*年村级组织换届选举前，对全区301个村的财务进行一次全面的任期经济责任清账或审计，对群众有异议的或群众反映强烈、村干部有要求的5个村进行专项审计，对59个村进行经常性审计，共审计了941年次198774.01万元的集体资产，审出违规资金1253.31万元，违法乱纪干部4名，挽回经济损失322.68万元。其次是加强对会计中心的业务监督。我们将主管部门检查监督和镇（街道）巡回检查结合起来，不定期对所管辖范围内的村财务进行检查和指导，促进会计中心不断提高业务质量。目前我区9个中心已全部通过市级验收，达到规范化中心建设要求。同时，由街道组织各村会计对*街道14个村和方林村每月实行“推磨式互查”，其中河西村20*年还成功创建为“全国农村集体财务治理规范化示范村”。三是加强民主理财小组的理财监督。选举产生全区民主理财小组，明确职责范围、理财程序和方式，每月定期召开理财会议，履行民主理财职责，并在村民代表会议时专项汇报民主理财工作情况。

三、当前我区村级集体经济资产监管中存在的问题

迄今为止，我区在村级集体经济资产的监管方面已经作了大量探索，取得了一定成绩，但是由于产权关系模糊、分配方式复杂等根本性问题仍然存在，集体经济资产被挪用、拖欠、损坏、挥霍、贪污、无偿占用、低价承包变卖等现象时有发生，反映出当前我区的村级集体经济资产监管还需要进一步加强和规范。笔者经过调研后认为，当前我区村级集体经济监管中存在的问题，主要表现在这样几方面：

一是思想熟悉较为统一，但是在重视程度上还不够到位。对于村级集体经济资产监管，现在广大村民非凡是村干部在关注程度上有了普遍提高，但是在重视程度上还明显不够到位：大部分村干部对于村级集体经济资产仍然存在重发展轻治理、重分配轻监督的想法，认为只要能够想办法发展壮大村级集体经济，只要不把钱装进自己的腰包，财务监管问题无关紧要。甚至还有少部分村干部自律意识淡薄，不熟悉财务法规和财务制度，不按财务规章制度办事，不听财会人员的意见和建议，譬如*村的书记*在村级财务问题上搞个人专断，撇开制度，拒绝监督，我行我素，变村民自治为村干部自治，想方设法为自己在村级集体经济资产中混水摸鱼、捞点实惠，造成财务治理问题不断。

二是制度设计较为健全，但是在执行落实上还不够有力。我区自全面推行会计委托制以来，制订了一系列配套制度，对村级财务的方方面面都作了具体的规定，应该说各方面的制度设计已经相当健全。但是由于各村情况千差万别，村干部对于制度作用的熟悉程度不同，有关部门对于制度执行情况也缺乏督查机制，导致很多制度在出台后只能挂在墙上、留在纸上、说在口上，没有在实际工作中得到严格的执行。据农经部门反映，虽然制度上大多已经写得明明白白，但是目前许多村仍然不同程度地存在像大额工程项目手续不完备、现金长短款及库存现金超限额、银行多头开户、村财务印鉴保管不规范、交账不及时等现象，这些与有关村级财务监管制度明显不符的小问题假如总是听之任之，很可能就会引发或导致一些重大财务事故的发生。

三是职能设置较为完善，但是在作用发挥上还不够充分。理论上，村民民主理财小组和会计对村级财务都具有监督职能，但在现实中这两方面人员的监督作用都没有得到充分发挥。一方面，村民民主理财小组成员普遍存在年龄老化、威信不高、文化程度低等问题，无法有效对村干部进行监管，有些责任心不强的理财小组成员甚至长期外出，严重影响正常的监督程序，导致有些民主理财小组虚有其表、形同虚设。另一方面，目前的会计队伍也普遍存在专业化程度不高、在村级事务中地位不高等现象，大部分会计（包括自理村会计）虽然名义上有监督职能，但实质上往往只是停留在帮忙“代记账”阶段，没有真正发挥好“内当家”的作用。如*村会计反映平时很少有机会参与村里重大财务问题的决策，在发现财务违规问题时也很难与村干部据理力争。

四是审计监督较为经常，但是在跟进查处上还不够深入。按照“三年一轮审”的要求，农经部门要经常性组织力量开展针对村级财务的审计，但由于自身人手有限，这类审计往往由镇（街道）财务人员具体实施。如此一来，审计人员和会计核算人员是同一批人，导致这类审计缺乏独立性，缺乏有效的监督检查方法，也缺乏必要的处理处罚手段，最后只能沦为走过场，即使部分村审计查出问题，跟进处理的力度也有限，很难起到树立典型、以儆效尤的作用。非凡是对于一些非党员的村干部，即便审计查出问题，只要不足以构成经济犯罪，司法部门就无法介入，纪检部门也无权过问，存在事实上的监管主体缺位现象。

五是企业化治理较为普遍，但是在实际运作上还不够规范。我区有不少村集体都办有市场等经济实体，并且大多注册成立了股份有限公司或者集团有限公司等企业。由于这些村企业是独立法人，财务往来又比较多，往往就成了监管不到的盲区和事故高发地带。据有些村干部反映，现在有些村为了达到村级财务“零接待”目的，把接待费用转移到村企业的帐目中隐藏消化，这种操作方式已经是一个近乎公开的秘密。还有些村企业自身关系尚未理顺，下面又新设立一些子公司，造成村里财务关系错综复杂，内部治理十分混乱。像*村的集团公司，名义上是公司制，实际上连账本都没有，由村两委直接操控。如此一家改造不彻底、制度不健全的集团公司，后来又新设了*糖业有限公司，并且在没有经过具体市场调查的基础上，又不经过村班子民主决策，盲目进入一个生疏而有风险的行业，最终难免会铸成大错。

六是队伍建设较为完整，但是在能力素质上还不够适应。目前我区农经系统有总站正式工作人员8人，镇街道农经队伍15人，区级聘用临时审计人员6人，全区镇街道会计23人，村级自理会计15人，加上各个村的民主理财小组，这些人构成了我区村级集体经济资产监管的主要力量。从实际情况分析，全区23个会计要代管286个村的村账，相当于平均每个会计要负责12个村左右，工作量极大。更何况随着新情况新问题的不断出现，对村级会计的能力素质要求也越来越高，这支队伍普遍存在年龄结构老化、文化程度偏低、兼职现象严重、专业基础不扎实等突出问题，迫切需要引入新鲜血液，加大培训力度，进一步加强村级财务队伍的年轻化、专业化建设。

四、加强村级集体经济资产监管规范化建设的建议

村级集体经济资产涉及千家万户，事关农民群众切身利益，因此加强村级集体经济资产监管的规范化建设，不仅是一项有利于集体经济持续发展的经济工作，也是一项关系到社会稳定的政治工作。下阶段，我们要充分吸取*村“*事件”的教训，坚持一手抓发展、一手抓监管，确保村级集体经济资产监管逐步走上规范化轨道，努力开创会计委托程序规范、财务制度健全、民主治理落实、监督渠道畅通、财会人员稳定、治理手段现代的村级财务治理新局面。

一是要进一步抓好村班子建设。要管好村级集体经济资产，首先要管好村干部。目前全区村干部的个人素质良莠不齐，对于村级集体经济资产监管的重要性熟悉也不尽相同。明年是村级组织换届选举年，我们要以此为契机进一步抓好村班子建设，确保把那些发展集体经济有办法、监管集体经济讲原则、既能带领村民致富又能自觉接受监督的村干部选上来。同时我们还要跟进采取各种行之有效、切实可行的方法，加大宣传力度，加强教育培训，积极培养村干部非凡是村两委主要领导主动照章办事、自觉接受监督的意识，让他们意识到监管工作其实是帮他们挑担子、担责任，纠正一些村干部认为“制度是束手脚、监督是找麻烦”的错误熟悉，让村干部在思想熟悉上熟悉到村级集体经济资产监管的重要性与必要性。

二是要进一步落实好现有监管制度。“有制度无落实”是当前村级集体经济资产监管中存在的一个突出问题。我们要进一步加大督查力度，确保每个村都能不折不扣地执行好现有的会计委托制度、财务预决算制度、财务开支审批制度、票据和印章治理制度、健全货币资金治理制度、债权债务治理制度、村内事务治理制度、财产清查制度以及财会档案治理制度，并根据实际情况查漏补缺、健全制度。这其中，对于全区286个实行委托制的村来说，进一步落实好会计委托制建设是重中之重。我们要继续抓好会计委托中心的规范化建设，不断完善会计委托程序，明确会计委托范围，规范会计账务处理程序，健全会计委托机构，使得会计委托制这一根本性制度能够在村级集体经济资产监管工作发挥更大的基础性作用。针对目前大部分镇街道会计中心办公条件简陋、会计待遇偏低的现状，笔者建议会计机构必须有独立的办公场所和必要设施，同时可考虑将其办公经费和会计工资列入镇（街道）财政预算，并由区财政每人每年下拨一定的补助经费。

三是要进一步加强对村企业投资经营的监管。要充分吸取*村“*事件”的教训，严格加强和规范对于村企业在投资经营方面的监管，防止村集体不经民主决策盲目选择投资经营项目，导致村集体经济资产的严重流失。村集体经济组织应当建立健全对外投资业务内部控制制度，明确审批人和经办人的权限、程序、责任和相关控制措施。村集体经济组织的对外投资业务（包括对外投资决策、评估及其收回、转让与核销），应当实行集体决策，严禁任何个人擅自决定对外投资或者改变集体决策意见。村集体经济组织应当建立对外投资责任追究制度，对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体审批程序和不按规定执行对外投资业务的人员，应当追究相应的责任。村集体经济组织应当对对外投资业务各环节设置相应的记录或凭证，加强对审批文件、投资合同或协议、投资方案书、对外投资有关权益证书、对外投资处置决议等文件资料的治理，明确各种文件资料的取得、归档、保管、调阅等各个环节的治理规定及相关人员的职责权限。村集体经济组织应当加强投资收益的控制，对外投资获取的利息、股利以及其他收益，均应纳入会计核算，严禁设置账外账。其实，要预防村企业的经营风险，治本之策在于尽快完成资产量化工作，明确村民对于村集体经济资产的股东身份和分红权利，加快建起产权明晰、权责明确、民主监督、治理科学的现代企业制度，找到一条与市场经济相衔接的集体资产治理新形式，有效避免*村类似事件的再次上演。

四是要进一步加强对村集体经济收益分配的监管。收益分配是村集体经济组织资产治理和会计核算的重要环节，关系到国家、集体、社员及所有者等各方面的利益，具有很强的政策性。目前我区不少村都存在集体收益“到年终一分而尽”的现象，甚至还有些村在恶性进行互相攀比，这些做法不利于村集体经济的可持续发展。笔者认为，村集体经济组织的收益，应按照“大部分用于生产发展、小部分用于集体福利”的原则，按下列顺序分配较为妥当：一是提取公积公益金。公积公益金用于生产发展生产，包括转增资本和弥补亏损，也可用于集体福利等公益设施建设，提取比例原则上应占可分配收益的30%以上。二是提取福利费。福利费提取的比例可由村集体经济组织根据实际情况，结合有关政策规定确定。福利费的使用应坚持先提后用的原则，严格限制在提取数额内，不得超支。三是向投资者分利。村集体经济组织向投资者分利，体现互惠互利的原则，分配的比例应按合同或协议的规定，结合经营情况确定。四是社员分配。村集体经济组织在进行上述分配之后，对社员进行分配，以体现社员是村集体经济组织的主体，集体经济实力较薄弱的村可以暂不进行分配。五是其他分配。如以工补农等。另外，村集体经济组织在进行收益分配前，首先应清理有关财产，结清有关账目，提前编制好收益分配方案，方案应具体规定分配项目及其分配比例，并且必须经社员（代表）大会讨论通过后执行，确保分配工作的顺利完成。

五是要进一步加强财会队伍和信息化建设。要稳定和配齐镇（街道）农经工作人员；选好、配足镇（街道）会计机构会计，实行持证上岗，并切实保障其工资待遇；稳定村出纳或报账员队伍，出纳或报账员不得由村级组织负责人兼任，也不得由村主要干部的直系亲属担任，其任免和调换须经镇（街道）农经治理部门审核。区级要定期组织对镇（街道）农经干部、会计、村干部、村出纳和报账员进行政策辅导和业务培训，镇（街道）要积极开展对村理财小组社员基础财务知识的培训，增强其依法行使民主权利、保障合法权益的意识与能力。同时，还要大力推进会计电算化、网络化建设。各镇（街道）要配备专门用于会计核算的电脑、打印机、刻录机等设备，建立健全电算化操作治理制度，全面实行农村会计电算化；要全面建立区、镇（街道）、村三级联网的村级财务计算机监管网络，实现财务数据的实时传递、实时查询、实时监控。

六是要进一步保障组织领导。各级党委政府要把抓好村级集体经济资产监管的规范化建设列入重要议事日程，编入年度工作计划的目标责任治理内容。各镇街道至少要确定一名党政领导主管农村财务，经常听取农村财务工作的汇报、研究、部署农村财务治理工作。要随时根据群众的反映，对村级财务进行及时清理，对清理出来的经济问题，一定要按照有关法律、法规进行处理，还干部一个清白，给群众一个明白。各级农业、纪检监察、财政等部门要加强组织协调，各司其职，紧密配合，狠抓落实。其中农业部门要牵头履行好农村财务主管部门职责，财政部门要合理保障规范化建设和镇街道会计机构工作经费，积极支持村级财务治理电算化和网络化治理项目建设，纪检监察机关要积极查处财务治理中的违规违纪行为，为加强村级集体经济监管的规范化建设积极提供保障、营造环境。