卫生局发展监督改革调研报告

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卫生监督执法是国家依法管理卫生事务的重要形式，其基本任务是保障市场经济和各种社会活动中的正常卫生秩序，保护公民的健康权益。根据中发〔*〕3号文件的精神，卫生部在*年正式推出了卫生监督体制改革试点到今天已近12年。全国各级卫生行政部门依照卫生部*年1月19日《关于卫生监督体制改革的意见》的要求，开始了卫生监督的机构建立与体制运作至今也将近10年。实践证明，各地卫生监督机构承担着大量的卫生监督执法工作，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用。然而，随着我国法制建设和社会进步，卫生监督执法体制已显得相对滞后，因此，它亟待改革完善，引人深刻思考。

一、对“牵牛式委托卫生执法”的思考

在前一轮的卫生监督体制改革中，各地卫生行政机关按既定方针办事，既“内设”

了一个卫生监督机构（处、科或股），又“下设”了一个具有独立法人地位的、低一

级的、专职对口委托卫生执法的事业单位，即“卫生监督所”。为了能够顺理成章的将有关卫生法律法规内容“集中授权委托”于卫生监督所执行，卫生行政机关在相关文件中把上述“内设”与“下设”的两个机构一同命名，统称为“卫生监督机构”。至此，各地卫生行政机关在自身不配备卫生监督执法队伍的条件下，充分发挥了卫生执法主体与委托卫生执法的双重权力作用。其精心设计是把每部卫生法律法规的职权职责拆分层次执行，使“内设”卫生监督机构不但行使执法主体权力，而且直接把持与监管“下设”卫生监督机构开展“被委托卫生执法”工作，后者实际上是一种“牵牛式委托卫生执法”，其运行的职权职责令人眼球模糊，它象是在“借鉴公、检、法的司法衔接运作方式”，但一经法理分析，即知它权责分离、“形似质异”。法院、检察与公安部门虽然存在刑事案件移交的司法衔接工作关系，但是，三个部门不是隶属上下级关系，而且各自成为相应法律法规执行主体，各部门的司法权力与责任是独立而完整的。而在上述卫生监督执法体制运行中，“内设”卫生监督机构是上级领导，既是执法者又是监督执法者；与此同时，“下设”卫生监督机构是被直接领导者，既是“被委托者”又是“被监督者”，在各项具体执法过程中，要始终执行着“下级（下设）服从上级（“内设”）”的政令、时时处于“向上对口”、“听任服从”与“责任承担”的工作位置，由此可见，各地现行授权委托卫生执法是一种权责委托不完全、不对称的执法运行模式。由于我国的行政程序法尚未出台，即国家对行政委托的程序和形式要件未做明确规定，所以，目前的授权委托卫生执法模式尚且缺乏法律依据与程序规范，它仅仅是一家之“探索”，其运作在各地已凸显了诸多工作弊端。也可以说，这种“牵牛式委托卫生执法”是导致广大基层卫生监督所执法力度软弱与执法地位劣势的最直接、最根本的原因。

二、对“名不副实卫生监督”的思考

当前各地卫生监督所的机构设置、编制性质与执法定位都是来源于卫生部的卫

生改革意见，实质上是各地卫生厅局依照政令、设计内部卫生监督执法权责格局的产

物，是各地卫生厅局法制权力掌控与责任承担品质的表现。其中的卫生监督所设置及

其“被委托卫生执法”的专职身份，至今尚未见到国家相关法律法规明文授权与明确规定，其合法性地位一直备受编委与法学等界的极大质疑。然而，自从各地卫生监督所成立以来，在每项卫生监督执法工作中，自始至终都渗透着“卫生执法主体”（执法文书及其权力把关等）与“委托卫生执法”（执法人员及其具体作为等）的双重内涵，尤其是在卫生行政许可与卫生行政处罚等运作程序中，“执法主体”与“受委托执法”的作为交替进行，尽显了“程序层折”特色，致使卫生行政高成本、低效率。同时，卫生监督执法名词称谓也随之丰富多彩，既有称“卫生监督”、“卫生监督执法”、“卫生执法监督”、又有称“卫生执法”、“卫生行政执法”或“卫生行政监督”。从法学理论至部门文件、从执法运用到民众用语，从学术交流乃至论坛文章，人们都可以见证到“卫生监督执法”有着上述的文字名词表达，卫生监督执法称谓的不统一，令人莫衷一是，目前，尽快地把它们统一称谓是法理学的需要，也是工作规范化的需要，查阅《现代汉语词典》中的相关名词解释：“卫生----能防止疾病，有益于健康；监督----察看并督促；行政----执行国家权力；执法-----执行法律······”。顾名思义：国家设立的卫生部门都有着共同的工作目标，即在“防治疾病，有益健康”上全心全意的为人民服务；“卫生监督”一词虽然是我国最元老与最常用的卫生执法工作用语，在字义上也体现了卫生部门“全心全意为人民健康服务”与“构筑社会卫生和谐”的工作理念，但是它缺乏了与时俱进的“依法卫生行政”内涵，故此，如果能够把“卫生监督执法”作为全国同行的工作与理论规范的统一称谓、并相应的把“卫生监督所”、“卫生监督员”分别更名为“卫生监督执法局”、“卫生监督执法员”，则是从事内容的完整字义表达、是贴切的，必要的。

三、对“内设与外设机构尊卑有序的思考

纵观全国各地卫生监督执法现状，各个“相同地方”都有两个归属“相同名称”的卫生监督机构，并且也都执行着“相同的卫生法律法规”，这不得不令人质疑：“各地卫生部门在前一轮卫生体制改革中为何需要机构重叠与人力资源浪费？”殊不知：在相同地方的两个归属“相同名称”的卫生监督机构中，由于有着被“内设”与“下设”之分，使机构本质上就有着“尊卑贵贱”之别，所以，机构设置“原创者”一直认为这并非两个机构重叠，而是“体制改革创新”，而且这种“独辟蹊径、敢为人先”的内在，在卫生外界是鲜为人知的、也是很难理解得了的。因此，“内设”卫生监督机构具有“卫生执法主体”资格，其卫生监督执法位置“内设高置”，所有工作人员是公务员编制；而“下设”卫生监督机构则是“专门被授权委托卫生执法”责任单位，卫生监督执法位置“下设外为”，故而该类单位编制性质在各地是“五花八门”，不一一而论；“下设”卫生监督机构执法人员统称为“卫生监督员”，可是人员编制身份在全国是多种多样的，既有公务员、参照公务员、又有事业编制等等。我们从现实上、从论坛网友的相互交流中都可见证到：当前，有些基层卫生监督所，尤其是处于经济后进地区的县级卫生监督所，由于难以得到上级与政府部门的相关支持，工作处境每况日下，存在卫生监督执法经费空缺、执法设备、取证工具匮乏、办公环境条件差劣、工作薪酬待遇低下，甚至拖欠······工作中人心涣散。由此，严重影响了卫生监督执法机制的正常运行，产生了工作的恶性循环，使卫生监督执法形象不能够树立。当前这种卫生监督执法角色的等级差别、工作待遇不公的构架状态，究其肇因是在前一轮改革中存在“以人为本”观念的偏差，是尊卑有序的落后观念闹腾的结果；它导致了卫生监督所位处劣势、使卫生监督执法工作产生多层次摩擦、内耗与矛盾，因此，呼吁应当及早进行革除。

四、对“卫生监督执法体制改革问题”的思考

经过前一轮体制改革而建立的卫生监督机构，各地在运行中出现了这样那样一些问题，很多人就此而对机构改革不以为然，其实，这并不是机构改革的本质上出现了问题，恰恰相反，在相当程度上是因为机构改革驾驭上出现偏差，体制创新不到位、改革过程不彻底所造成的。其实，改革必需遵循客观规律，不能有歪打正着的侥幸心理。“哀莫大于心死”，令人哀时也莫过于卫生监督执法体制运行中出现了这样那样的问题，而决策层熟视无睹、明哲保身，或陷入了唯我独尊的贵族狭隘与虚妄之中，因而缺失了改革锐意与核心力量，广大基层卫生监督员只能“望梅止渴”；或者在论

坛等处从发表牢骚以“调节心态”到“玩世不恭”乃至“麻木不仁”；或者在工作中成为适者生存的人，从众心理令人“百智成痴”，人人“大智若愚”；个个“不愿种树”而“只等乘凉”同样导致了我们卫生监督执法事业被荒废。事实上，改革思路的枯竭才是致命的元凶，改革存在问题与错误是客观的，它并不是纯粹消极的东西，正反两方面的积累，有助于我们通过比较，获得对机构改革的规律性认识。目前，全国各地机构改革高潮迭起，卫生监督执法体制改革不但是卫生大部制改革中的重要组成部分，而且是各地政府与卫生行政机关应当具备的时代品质表现，我们强烈呼吁于改革决策层应当审时度势，因时而变，应时而动，有所作为，要不拘泥于暂时得失，放眼长远发展。那么，我们要改革什么？应当如何改革？这都是必须正确解答的现实性问题。改革就是“破除旧弊，创立新优”，改革是不断自我完善的过程，彻底的改革可以说是一场革命。法国作家雨果说过：“革命是什么？革命是进步。进步是什么？进步就是明天。”因此，对现行卫生监督执法体制而言，只有与依法维护公共卫生秩序相结合、与保障公民健康权益相结合，才有改革的生机和活力；只有革命性的改革才会有进步，才会有明天。

五、对“当前卫生监督体制改革方案”的思考

改革是直面既有利益格局交锋。所以，我们要把依法维护好公共卫生的责、权、利三者的统一作为本轮改革目标，以转变现有卫生监督机构职能作为本轮改革的核心；把革除机构重叠、体制运行程序层折与效能低下等弊端作为本轮改革的重点。卫生监督执法体制改革决策层的智略决定与预示着改革的发展前途，因此，在改革决策中一是要有历史眼光，不囿于个人见解，不限于个人视角，不急于个人得失。二是要有大局观念，有胸怀放弃既得公权，有勇气调整权责格局，有胆色剖析与破除尊卑积弊。三是要坚持民主集中制原则，深入调查、尊重基层。因为在依法维护普通老百姓健康权益上，基层卫生监督所的作为是最直接的力量、是最广泛的基础，在摸爬滚打的基层实践中必然蕴含着改革真知，所以，只要找准了基层卫生监督执法的“脉”，就能遵循改革客观规律。故此，对在本轮卫生监督体制改革提出以下建议，一是各级政府卫生部门把现有的各级“内设”与“下设”卫生监督机构相应合并为一个机构，名称统一为*省（自治区、直辖市）、*市（地、州、盟）卫生厅（局）卫生监督执法局、*县（区、旗）卫生局卫生监督执法局；二是由政府向全国人大立法机关立法提议，把卫生监督执法局依法授权成为卫生执法主体的独立机构或者是卫生行政机关内设机构；三是把“卫生监督执法员”身份性质正位于公务员。这样的改革程序简化，节约成本、可行高效，它不但能彻底革除因为“牵牛式委托卫生执法”带来运行机制不顺、失灵等诸多弊端，而且明晰规范了卫生执法主体的法定职权职责，应当是当前建设一个廉洁、勤政、务实、高效的卫生监督执法体制的一种最佳改革方案。