民政局发展人口城市化调研

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一、我国人口城市化路径已经基本确定

随着我国经济社会的迅速发展，工业化进程加快，人口城市化进程也随之进入快速提高阶段，20*年，我国城镇化率达44.9%，与世界平均水平差距缩小到约5个百分点。[1]*省*市20*年国民经济和社会发展公报公布的城市化水平是61%，*市现有常住人口102万人，外来人口已经超过84万人，从事农业生产的本地农民不到5%，当年完成gdp530亿元，人均gdp5*元，农业增加值25亿元，占gdp总量不到5%，经济城市化水平已经达到95%，按照该市常住人口统计，人口城市化水平实际已经达到90%左右，按照居住人口统计人口城市化水平更是高达95%，改革开放30年以来，年均增长2%以上，城市化率和年均增长远远高于全国平均水平，是我国城市化水平很高的地区。*省*县20*年常住人口38.8万人，居住在县城和各个乡镇集镇的人口合计9万人左右，常住非农业人口6.5万人，外出到县外打工的人数已达7.2万人，年报口径的城市化水平16.7%,按全县总人口和实际居住在县、乡镇城镇的人口计算，实际水平在25%左右，如果剔除常年在外打工的人口，城市化水平可以提高近4个百分点，达到将近29%。20*年，*完成gdp不到30亿元，农业增加值6.7亿元，占gdp总量的23%，工业增加值7.1亿元，工业化水平23.8%，

人口城市化水平和工业化水平基本一致，近30年来年均增长均不到1%，低于全国年均增长1%的水平。两地的数据表明，发达地区由于工业化程度高，进程快，尽管大量外来人口进入，人口总量大幅增加，城市化水平在全国仍然处于领先地位。欠发达地区一方面自身工业化程度相对加快，人口向城镇积聚的能力不断增强，同时发达地区对劳动力需求增加，大量欠发达地区的劳动力流向发达地区，使欠发达地区人口基数减少，两相综合，人口城市化的速度相应加快。因此，我国不论是发达地区还是欠发达地区城市化水平都在迅速提高，与我国工业化进程基本一致。

根据世界人口变化的规律，结合我国研究机构研究的成果，比较两地的发展过程，由此还可以得出另一个结论，我国人口城市化基本趋势仍然是发达地区人口输入带动为主，欠发达地区人口输出和加快自身发展推进的基本格局不变。以长三角地区为例，该地区是我国经济社会最发达的区域，*年五普数据表明，长三角地区三省一市16个大中城市人口总数为8743.13万人，城镇人口5056.89万人，城市化水平达到57.84%，比全国同期高出21.62个百分点。根据*市人口与计划生育委员会等机构的研究结果，“认为到2020年长三角地区的人口有较大概率在1.1亿—1.2亿，超过1.5亿的可能性很小，而且也是不合理的”。[2]也就是说长三角地区还可以吸纳外地人口3000到4000万人，相当于欠发达地区150个左右的县的总人口，可以提高全国城市化水平3—4个百分点。珠三角、京津塘、环渤海湾等大型经济区的吸纳能力也很大，加上其他各个省会城市、部分中小城市将是我国城市人口主要吸纳地，对城市化的贡献将超过50%以上。*市政府也做过全市容纳能力的专题研究，认为*市人口规模可以达到230万人左右，在现有的基础上还可以增加50万人。*县是一个山区县，地少人多，地处三峡工程库区，生态环境十分脆弱，发展工业的条件十分有限，在现有的基础上减少20万人左右，全县人口总量控制在20万人以内，将更有利于*的经济社会可持续发展。

二、“人口城市化假象”需要高度关注

我国的城市化水平进程加快，质量提高，既是我国几十年来不断推进工业化的结果，也是我国经济社会不断进步的表现。但是我国的城市化到底达到了什么样的水平，不论是各级政府，还是国家职能部门，也或是一些权威的研究机构，都不能准确概定我国的城市化水平。*市公布的数据是按照城镇建成区面积占市域总面积的比例确定，*县按照非农人口占总人口的比例公布，这在我国是一个十分普遍的现象，显然都不能准确概定城市化水平，因此造成人口城市化假象。这种与实际情况严重背离的问题，势必造成由此作出的经济社会的发展规划与实际需要严重脱节，掩盖住很多问题，给经济社会发展造成后患。造成城市化假象有很多原因，其中一条是统计口径不同所致。*县梅家河乡是一个比较偏远的农业乡，该乡人口总数1.8万人，城镇常住人口*人左右，常年外出打工的人数超过6000人，那么该乡的城市化水平到底是11%(以非农业人口占总人口的比例)，还是17%（城镇常住人口和常住总人口之比）,还是44%（全部非农人口和全乡总人口之比）？*市的情况又不一样，主要是来自人口基数的困惑，有一个城郊村，本村自有人口总数不过3000人，但外来人口却高达1.5万人，像这样的行政村，在*市非常普遍，特别是城郊几乎都存在这样的现象。

城市化假象还有一个表现，即外来人口的归属问题，很多人一直在寻求一个答案，外来人口是城市化背景下的城市人口吗？答案非常模糊，有时候是，例如*年的五普；大多数时候不是，根据更多。目前我国农民工总量有多少，国务院研究室课题组的意见认为，我国外出务工的农民工总数为1.2亿人，加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约在2亿人左右。而且1.2亿外出农民工基本上都在东部沿海地区的大中城市里，并且主要集中在*、*、*、*、*、*、*等7个省市，占外出农民工总数的82%。[3]但是我们也应该看到，这一庞大的人口群体，他们长期生活工作在这些城市，他们为这些城市创造着财富，他们为这些城市消费，他们年复一年在这些城市生活，他们自己会问，我们是这个城市的人吗？没有住房，只能蜗居在低矮潮湿而且狭窄的廉租房内，忍受着与亲人长期分离的痛苦，过着单调重复的机械一般的生活，子女不能就近上学，大多数人没有劳动保障、医疗保障、失业保障、工伤保障等，月收入水平不足当地城镇人均收入的一半。国务院研究室专题组的报告显示，*珠三角地区到2004年近12年来，月平均工资仅增加了68元，月工资收入不到1000元。[3]

他们是城里人吗？显然不全是，但他们也不是农民了，他们在城市从事非农产业。他们从骨子里还没有也不准备最终加入这个城市。据荆楚网的消息，20*年初，武汉市出台了一系列农民工进入城市的政策，实施半年多来，响应者了了，有符合条件的农民甚至明确表示放弃这一权利，不能不引起我们更多的思考。这种现象是好是坏，现在还难以定论，但是城市化这种极不稳定的状态无疑是必须关注的一个重大问题。我们不奢求外出打工的农民都会成为城市居民，但把以亿计的潜在城市居民拒之门外的价值取向势必会带来无法弥补的严重后果。

三、人口城市化过程中的社会问题必须高度关注

首先是社会保障问题。城市问题专家李津逵研究员著书说，我国的经济城市化要远远超过社会城市化的水平，由此形成的“弓弦”是非常危险的。他说，单凭市场经济向城镇地域集聚劳动力的经济城市化，并不必然导致一个好的城市化。他的经济城市化是用非农化水平来定义的，而他的社会城市化是按参加五类社保人口的数量占总人口的比例计算。[4]他的这个观点具有很强的说服力，人口城市化背景下的城市人口，除了极少数人口包括部分大学以上学历的学生、少数所谓的社会精英等具有户口、住房、社保等城市人口所应有的各种条件以外，绝大多数人口是不具备的。*市是全员社会保障作得比较好也是比较早的地区之一，到20*年6月为止，全市18多万人中，参加各种保险的人口43多万人，其中外来人口4万人，不到总人口的40%，包括城镇职工、失地农民、外来农民工养老等五个方面的险种。*县参加各类保险的人数占总人口的比例更低，不到5%。第二是社会稳定问题。我国现阶段的社会稳定一直是各级政府非常重视的一个大问题，而且成为我们建设社会主义和谐社会的重要内容，写进国家宪法。对照美国、法国等西方国家爆发的一些社会问题，研究我国近几年发生在城市中的一些社会突发事件，不难看出有很多相似的地方。1964年8月洛杉矶因为警察抓住一个酒后驾车的黑人所导致的一场为期4天的大骚乱[5]，2005年11月、20*年11月，发生在法国巴黎同一个地区的大骚乱，其起因、方式、骚乱所产生的背景、所造成的社会危害，几乎完全相同。近几年，我国一些城市相继发生骚乱，有的是劳资纠纷引起，也有征地矛盾引起，还有很小的治安案件引起，分析原因都是由一些极小的矛盾演变而来。2005年*万州市因为一句莫须有的“干部打人”的喊叫造成数万人冲击政府的骚乱，今年6月发生在贵州瓮安县城的骚乱事件等，和西方的社会骚乱何其相似！随着城市化进程的进一步加快，各种社会矛盾将不断显现并纷至沓来，教育问题、住房问题、劳资问题、保障问题、医疗问题等等社会问题都可能诱发突发事件，直至导致社会骚乱，严重破坏社会稳定。当你走进农民工低矮的出租屋时，从一双双很不欢迎甚至略带敌意的眼神中绝对会让人能读出点什么，一定会感到稳定问题绝不是危言耸听。第三是公平问题。城市化的结果理应使居民和农民、老市民和新市民、当代人和下代人的生活水平生活质量同步提高至少相互之间不受伤害，牺牲一部分人的利益满足另一部分人的需求不是城市化的目的，也不是中国特色社会主义。中国的很多问题源自于不公平，说到底不公平就是一个利益之争。第四是其他一些问题。诸如留守老人、儿童和妇女问题，

流出地区的新农村建设等等。

四、人口城市化背景下的城市建设问题必须高度关注

大中城市的迅速扩张有利于我国城市化进程加快、质量提高、保持稳定，有利于促进经济社会健康协调发展，这些认识既是我国几十年发展经验的总结，也是发达国家证明已经成功的一条道路。党的十七大已经明确我国城市建设的方针是大中小城市协调发展，从政策上解决了国内一直争论不休的大问题，实际上是解决了要不要加快大城市发展的问题。我国的城市建设水平越来越高，沿海发达地方的城市现代化水平确实已经接近国外先进水平。但是，也应该看到，把城市建设放到人口城市化背景下考察，不难发现，有一些问题需要高度关注。首先要解决指导思想问题，也即城市为谁而建的问题。看似普通的问题，很多城市并没有解决好，建设所谓的精英城市、推倒盖好不过几年的大楼重建、群众并不支持也不需要的老城区改造等等问题在许多城市普遍存在。需要特别关注的是，房价畸高的问题越来越受到政府和老百姓两方面的注意。一方面政府把土地出让作为筹集城市建设资金的主要渠道，不断升高的地价直接推动房价抬升，另一方面，普通老百姓买房越来越成为一道无法逾越的沟壑。因此政府和房产商需要明确的是在市场经济条件下，住房为谁而建！现在大小城市的房价一般每平米都在5000--6000元，据报道国内最高房价已达12万元。*的房价最高达到近2万元，1000万人口的*市有多少能够承受这样的房价，没有人可以回答这样的问题！东莞市外来人口是本地常住人口的10倍以上，它的房价也只有极少数所谓精英可以承受。*市近几年城市发展非常迅速，房地产市场异常红火，房价一路攀升，五年时间，从*元左右到现在已经高达近2万元，而且可以预言，高房价在*短期不可能有多大降幅,因为*市最近拍卖了一宗土地，每亩地价已近600万元。*县是一个经济还很不发达的地方，不到三年时间，房价也从1200元左右迅速抬升到3000多元，对于普通老百姓来说也是一个天文数字。不管是大城市还是新型的中小城市，房价问题不解决好，城市化无疑是一句口号，高房价直接把一些潜在的城市居民拒之门外了，也间接扼杀了房地产市场的广阔前景。当经济社会发展到现在这个样子的时候，可以说房价问题是解决真正的人口城市化的钥匙，也是政府和公民、开发商和购房人之间解决公平问题的症结所在，靠政府微乎其微的经济适用房是解决不了人口城市化的。这个问题的背后，隐藏的内涵应该是劳动力持续供应问题，当廉价劳动力的社会正在逐步隐退的时候，一个充满活力的市场经济体系是需要稳定的劳动力来支撑的。

第二是城市规模大小的问题。这也是一个城市资源的承受能力的问题，城市的经济发展水平、土地资源、水资源等是决定城市规模的关键因素。李津逵研究员在批评西部一个城市规划时说，一个工业化水平不高的地方，作出了城市人口规模成级数成倍增长的设计，显然是一个脱离实际的规划。*县因为三峡工程加快了县域人口城市化的步伐，城市规模不断增加，规划到2020年县城人口在现有的基础上翻一番，达到12万人左右，这个规模是符合*实际的，届时，全县因为人口总数减少，城市人口增加，城市化水平相应也会达到50%以上，与全县的经济发展水平基本保持一致，略低于全国城市化水平。*市城市规模大小需要在全国、长三角地区、*省、宁波市和本市多个层次上全面把握，科学概定。当代*研究所2005年的长江三角洲发展报告指出，*的城市布局和*相比，大城市、特大城市规模小、数量少，布局分散。[6]宁波市把*、余姚作为统筹发展区，力图建成宁波北部中心城市，而且是按照一个大城市的格局进行安排。*市城镇建成区面积占市域总面积的比例已达28.3%，按照*市十一五规划和已经通过法律形式确定的城市建成区面积将达到550平方公里，[7]根据现行的国家标准至少在400万人以上，这样一种规模对于水资源人均不到500升、能源奇缺的地方来说无疑会带来不少问题。类似的问题在*东莞市已经有所暴露，据南方日报报道，[8]去年以来东莞全市外资企业关闭外迁909家，今年1—7月，该市500多家企业关门和撤离，众所周之，东莞作为一个县级市，其无限扩张的城市建设模式在全国也不乏其例，现在如果以每年近1000家企业、20万人（推算）的速度递减，后果是非常严重的。我国的城市化进程需要发达地区最大限度的支持，长三角等大型都市圈具有举足轻重的作用，但位于都市圈的各类城市必须根据各自的实际合理确定自己的发展方向和适当的城市规模，实现可持续发展，最大限度的不断提高所辖范围内人民的物质和文化需要。

第三是环境问题。*太湖的蓝藻、*滇池的奇臭无比等给全国人民上了一次又一次非常生动的环境课。*市的发展和全国很多发达地区走过的道路一样，伴生的污染问题比较严重。监测结果表明，2006年全市11个河网监测点位，ⅳ类水点位1个，ⅴ类水点位5个，劣ⅴ类水点位5个，有近半数的地表水丧失水体基本功能；酸雨发生频率高达97.7%,ph值4.17，大大高于酸雨临界值5.60。近几年，*市采取了一系列措施，每年财政投入数亿元资金解决环境问题，已经取得了初步成效。加快经济结构调整，从源头上减少环境污染；加大污染治理力度，加快环保基础设施建设力度；加大农村环境整治力度，结合旧村改造、新农村建设，控制污染源下乡，治理农村生活污水，减少农业面污染；扎实推进污染减排。[9]通过这些行之有效的治理，已经取得了阶段性成果，没有人会怀疑在不久的将来一个环境优美、经济发达、生活宽裕的新*的到来。*县的发展起步于三峡工程开工以后，水库淹没线以下的企业小、差、散，搬迁时实行了关停并转，库区外的一批小纸厂、水泥厂相继实行了关闭，一批污染小、效益好的工业企业正在成长，以旅游业为主体的第三产业方兴未艾，县城、库区各个乡镇集镇、新建的部分企业的12个污水处理厂先后投入使用，库区环境基本保持在一个相对较好的状态。*的态度表明，发达地区走过的道路也同时提醒欠发达地区必须按照中央的要求，绝不能重复先污染后治理的老路，切实坚持科学发展、协调发展，推动区域经济社会健康前进。

五、人口城市化需要完备的法律体系做保证

当我国的人口城市化已经进入快速发展的关键时期之际，加快相应法律体系的建设，保证城市化健康发展十分迫切。制定《户籍法》，保障公民迁徙自由，明确公民的土地使用权、财产权等与户籍无关，从根本上解决住房、医疗、子女教育等社会福利的体制障碍。制定《住房法》，明确中央政府和地方政府在保障居民住房需求的责任，为保障居者有其屋提供法律依据。对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。该法要明确规定，城市居民包括长期工作在城市内的外来务工人员住房的最低标准，以满足个人及其家庭的基本生活需要。制定《社会保险法》，社会保险作为社会保障体系的核心内容，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，要明确国家、用人单位和劳动者在社会保险方面的权利和义务，规范社会保险费的征缴、待遇给付、经办机构、基金的管理和运营，确定监督措施和法律责任,从法律上保证所有公民老有所养、病有所医、困有所解。制定《继续教育法》，解决各类居民接受职业培训、技能培训等继续教育的政府、社会、企业、个人的职责和责任，确保公民素质提高的制度落实。