民政局深化整村搬迁发展思考

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一、整村搬迁工作意义

1、加快建设惠及人民小康社会的现实。我县山多地少，村多人少，是最大的特点。加上大部分的自然村分布在高山远山和库区里，村庄和资源分散，生产生活资料十分匮乏，并且还有相当一部分自然村到目前为止仍未通机耕路，生产生活仍靠最原始的肩挑背扛，交通十分不便，群众生活十分困难,库区和高山远山群众人均纯收入比全县农民人均纯收入低1000元左右。要在立地条件如此差的村庄进行就地扶贫增收，成本高、效果差，因此，推进整村搬迁，是进一步改善农民生产生活条件，实现农民异地脱贫，加快建设惠及全县人民小康社会的现实需要。

2、实施“小县大城”发展战略。自20*年以来，我县为改变城市化滞后，资源配置分散，提出突破以村为单位就地奔小康的传统思维，发挥县城盘地大的优势，因地制宜，确立一条符合本地实际、能够提升本地县域经济发展的“小县大城”发展战略。通过这一战略的实施，到目前为止，我县集约发展、统筹发展、和谐发展的程度不断提高，城市化水平达到了60%。近90%的企业集聚在县城发展；80%以上的中小学生集中在县城就读，全县形成了小学“一乡（镇）一校”和中学基本集聚县城、高中集聚县城的办学格局；50%以上的人口集中在县城就业。随着“小县大城”发展战略的深入推进，县城不断扩大，基础设施不断改善，二、三产业进一步在县城盆地集聚，全县工业基本上在县城发展。产业的发展，对劳动力的需求不断增大，对人口的进一步集聚提出了新的要求，而良好的城市基础设施配套为人口的集聚，提供了更加广阔的空间。因此，进一步开展整村搬迁，推进人口集聚，是“小县大城”发展的必然要求。

3、是生态建设的需要。我县是国家级生态示范区，全国生态环境十强县和浙江省生态示范县，生态环境十分优越。但是，全县800多个自然村中，一半以上都处在高山远山和库区等生态保护核心区内。由于库区和高山远山内生产生活资源十分匮乏，虽然大部分实行了封山育林，但是“靠山吃山、靠水吃水”的传统观念、当地留守农民原始的生产生活方式和生态保护体系尚未健全等，致使森林火灾、偷砍乱筏、地质灾害时有发生，对当地的生态安全构成了严重威胁。因此，推进整村搬迁，也是加快生态建设，打造国家级生态示范县的需要。

4、是耕地保护的需要。随着我县“小县大城”战略的深入推进，工业用地和城市建设用地需求增多，建设用地指标紧缺，耕地保护的压力进一步加大。而在我县各自然村中，农民个人占有房屋面积大，随着农村劳动力的大量转移，农民房屋空置率很高，村庄破房连片，建设用地闲置，群众手中空空，生活条件非常差，大部分的自然村俨然成为空心村，严重浪费了我们有限的、珍贵的耕地资源。因此，推进整村搬迁，加快建设用地复垦，是耕地保护和人口产业集聚的现实需要。

二、我县整村搬迁现状及存在的困难

自*年以来，我县积极引导高山、远山和库区等交通不便、信息不灵、自然条件差的农民搬迁下山。截止到20*年底，共建设下山转移小区（点）48个，实现2.7万人搬迁,占我县农村户籍人口的30%，减少了47个自然村（为实际存在的自然村）。特别是20*年我县实施“万名农民下山转移工程”以来，困难群众异地脱贫力度进一步加大，人口和产业集聚效应进一步明显，极大地改善了山区的生态环境和农民的生产生活条件，库区和高山远山困难群众增收步伐加快，同时还带动了全本文来自县65%的农村劳动力转移到二三产业和异地综合开发，推动了我县“小县大城”战略的深入实施。

但是在推进整村搬迁工作中，我们还存在以下困难：一是帮扶资金筹集困难。由于是经济欠发达，我县财政收入水平低，乡镇和村级财政基本是空白，加上前几年项目建设多、投资欠账多，且受房地产市场持续疲软、土地复垦政策不明朗等因素影响，筹集实施下一阶段的整村搬迁工程的资金难度越来越大。二是新建下山转移小区土地调整困难。由于受土地利用总体规划制约，下山转移点涉及到的农保地一时难以调整，直接影响到新建转移小区（点）的开工进度。三是人户分离加大了管理的难度。由于受户籍、土地管理制度的影响，为保证下山转移农民权益，我县实行户口迁移自愿的政策，确保下山转移农民权益不减少。但同时出现人户分离情况，不利于管理。农民搬迁下山后，人住在城里，但是户籍却未迁出，一直留在原地，这样给户籍管理、转移人数的统计、计划生育政策落实等带来问题。四是农民思想观念落后，原始积累少，生存技能缺乏。农村困难群众普遍存在文化素质低，思想消极保守，观念陈旧，没有发展动力，安于现状，等靠要思想比较严重。在实施整村搬迁工作中，需要进一步加大“素质扶贫”力度，改变困难群众转移主体意识薄弱的现状，通过完善机制，促进农村困难群众从“要我转移”到“我要转移”的转变。

三、推进我县整村搬迁工作的对策措施

面对整村搬迁工作存在的困难，如不及时得到解决，我县要加快推进整村搬迁和建设用地复垦工作将十分困难，将直接制约我县经济社会发展和农民增收。笔者认为，要推动我县整村搬迁工作，需按照以下思路开展。

（一）要坚持四项原则

1、坚持适度原则。整村搬迁，利国利村利民，需要鼓励，但是要忌讳一哄而上，不顾百姓利益，盲目快速推进。要结合农民收入情况，坚持农民自愿，充分发挥农民在整村搬迁工作中的主体作用。在规划和实施时，要注重先急后缓，坚持适度原则，要让农民通过整村搬迁真正实现脱贫，防止因为整村搬迁而使农民返贫。

2、坚持梯度原则。在实施整村搬迁工作中，要结合各村实际，采取整村集中异地安置、分散式异地安置等方式，并结合区位情况、地理情况、农民收入情况，采取建设中心村下山转移点、中心镇下山转移点、城郊下山转移点和城区下山转移小区等4种梯度式的下山转移小区，引导农民渐进、有序的转移，促进农民增收。

3、坚持优先原则。一是对符合整村搬迁条件、积极性高、村民意见统一的自然村，县里优先列入整村搬迁计划，在政策上给予倾斜。二是对偏远山村、空心村、地质灾害隐患点，要优先安排整村搬迁和建设用地复垦，尽量改善农民居住条件。三是在整村搬迁工作中，涉及村庄整治、旧村改造、农民饮用水、村庄绿化、农村电气化改造等基础设施建设项目优先安排给整村搬迁村，通过项目的整合，提高财政资金的绩效。

4、坚持限制发展的原则。根据“小县大城”发展战略，加快城乡一体化规划的修编，尽快编制和修订整村搬迁、建设用地复垦项目规划，进一步明确保留村和限制发展村名单。在下一阶段农村发展方面，对限制发展村要建立严格项目准入制，尽量减少农村基础设施项目投入，对整村搬迁村，要采取“断臂”的方式，全面停止一切财政性基础设施投入，通过几年的努力，完成整体搬迁。

（二）要着力抓好六个方面工作

1、要加快土地流转。为积极引导更多的农民进城，推进整村搬迁工作的开展，我县对下山转移农民户口未农转非的，在履行相关义务后，仍享有原来的土地、林地承包权，集体资产收益分配权，继续享受农业人口计划生育政策。但是，目前整个自然村转移异地重建或分散安置后，山林和土地的管理和种植成了问题。没有转移的农民因为土地资源闲置对整村搬迁工作犹豫不决，搬迁后，对原有土地、林地资源舍不得。小块的土地和林地，不但不能为农民增收，反而阻碍了整村搬迁工作。因此，加快建立农民土地流转机制，推进整村搬迁后农民的土地打包流转给专业合作社、入股农业经济实体，不但可以解决农民的后顾之忧，还可以推进我县农业规模化经营，通过原有的土地、林地资源流转，集约经营，增加农民收入，一举多得。

2、要开展户籍管理探索。为推进广大农民下山搬迁，我县出台了户口迁移自由，原有权益不变的户籍管理制度。人性化的户籍管理制度促进了人口的快速集聚，但同时也带来了管理上的困难。农民整村搬迁下山后，一部分人进城购房，一部分在中心村镇建房，出现严重的人户分离，这样给户籍管理、转移人数的统计、计划生育政策落实、选举监督等带来问题。因此，积极探索一种适应整村搬迁的新的户籍管理机制，将进城农民纳入社区管理，变农民为市民是当前推进整村搬迁工作要研究的一大课题。

3、要加快农民培训。提高农民生产和就业技能是推进整村搬迁工作的重要抓手。当前和今后一个时期，需要整村搬迁的村庄基本是高山远山和重点库区，条件差、信息闭塞，农民思想观念落实，转产转业技能缺乏，原始积累比较少。因此，必须要加大对列入整村搬迁规划区农民的培训力度，采取分层次多种类的培训方式。对整村搬迁规划区内的贫困学生，县财政要加大对学生就学困难补助力度，通过升学，促进他们转移；对没有升学希望的学生，要做好后备力量的职业技能培训，促进他们毕业后实现异地就业；对年青的村内农民，要加大职业技能培训，通过定单培训实现转移就业，增加收入；对年龄较大、文化程度较低的农民，要加大新型农民培训，促进他们在第一产业发展、增收。通过培训，尽最大努力提高整村搬迁规划区内农民素质，实现转移就业，增加原始积累，加快整村搬迁步伐。

4、要创新转移方式。在整村搬迁工作中，农民之间的经济条件差异大，因此，我们必须要创新各种转移方式，引导农民分层次、梯度式转移。一是要继续节约集约用地，坚持公寓式安置。在城郊结合部等地继续建设公寓式的安置用房，或统一团购城区商品房，成本价或限价销售给整村搬迁中有能力进城的农户。二是要加快中心村镇建设，引导自然村群众向中心村镇转移。重点是推进石塘、崇头集镇建设和乡镇下山转移小区（点）建设，促进高山远山、地质灾害隐患点农民向中心本文由21世纪写作秘书网首发村镇搬迁。三是要加快旧村改造，推进农民向本行政村搬迁集聚。通过旧村改造，盘活现有的行政村宅基地，鼓励高山远山自然村整村搬迁到行政村建房，自然村拆除复垦，尽量降低整村搬迁农民建房和转移相关成本。四是建设简易房或廉租房，实现困难群体搬迁。由于整村搬迁要求人员彻底搬走、房子彻底拆除，而孤寡老人等特困群体要搬迁异地重建，仅靠其自身力量难以实现，也将阻碍整村搬迁进程。因此，必须站在推进城乡统筹发展的高度，重视特困群体的异地搬迁问题。县级财政要下拨一定的资金，建设农民下山转移廉租房或村级简易房，既帮助解决困难群众住房难题，又快速推进了整村搬迁。五是补助租金，逐步推进。对暂时没有能力建购新房的农户，可以采取先拆除旧房，引导他们到中心村或公路沿线从事高效生态农业发展，再补助一定额度的房租和田租，通过几年的努力，再购房或建房，以推进整村搬迁、建设用地复垦。

5、要整合资源加大投入。整村搬迁是一项系统工程，不可能在一两年内就能全面完成，需要一个渐进的过程。特别是在我县村庄分散，搬迁村庄较多，农民原始积累少的情况下，政府更应该根据城乡一体化规划的要求，进一步整合各项目资金，通过政府、社会和农民三方力量，促进该项工程深入推进，实现农民早日脱贫。一是要尽快修编城乡一体化规划和整村搬迁规划。按照“小县大城”发展战略的要求，尽快修编完成城乡一体化规划，确定保留村和非保留村，推进行政区划调整，加快村庄撤并。在城乡一体化规划的基础上，尽快修编完成我县整村搬迁规划，减少投资建设的盲目性，进一步明确今后财政资金投向农村基础设施项目的方向，并与建设用地复垦规划相衔接，提高建设用地复垦空间。二是要注重整村搬迁与建设用地复垦项目的结合，做好农村宅基地调查。为争取更多的整村搬迁重建资金，我们必须将建设用地复垦项目与整村搬迁工作捆绑进行，争取同步列项、同步实施。根据目前建设用地复垦政策的调整，今后，我们要做好整村搬迁规划村建设用地调查工作，为建设用地复垦留足空间，打好伏笔。三是要注重整村搬迁与旧村改造的结合，做好中心村建设。对保留村的旧村改造，重点是要推进自然村的整村搬迁，推进人口向中心村集聚，建设中心村。保留村的旧村改造资金重点要向自然村撤并倾斜。四是要注重整村搬迁与村庄整治、农民饮用水等其他农村基础设施建设项目的结合，提高资金最大绩效。对于已经列入整村搬迁规划的村，各农村基础设施建设项目要向规划中的中心村和搬迁安置点倾斜，对规划村，除必要的应急项目外，停止一切资金投入。同时，各单位要积极做好新的搬迁安置点、新村规划，积极向省里争取新的项目建设资金，推动新村基础设施建设，进一步提高整村搬迁后农民的生产生活环境，使他们与全省、全县人民一道共享小康建设成果。

6、积极探索建设用地流转。现在，农村集体建设用地流转受到法律层面的制约，对加快推进农民下山转移，特别是整村搬迁，存在障碍。因此，需要我们积极探索一些新的机制，使建设用地流转顺畅，农民建房需求有保障。一是要加大对县城、中心镇下山转移小区临街地段的公开拍卖，通过公开出让，筹集小区基础设施建设资金的不足。二是要加大对中心镇、郊区农民下山转移小区土地的划拨力度，通过定向划拨，减少农民建房成本。三是适当放宽农村户口迁移政策，通过户口异地迁移，解决建房用地瓶颈。下山转移对象在与迁入地所在村村民委员会、村民小组充分协商并达成协议的基础上，将户口迁移到建设用地所在村，由所在村给予安排。四是通过房屋置换，实现多重转移。发挥财政资金杠杆作用，鼓励靠公路沿线交通方便村的农民向县城、建制镇转移，鼓励他们将自己的在农村的房子有偿置换给本行政村内高山远山自然村村民，置换给自然村村民的，享受下山转移政策时，原房屋不用拆除，补助政策给予倾斜，以减少资源浪费，实现多重转移。五是探索集体土地置换制度。受村庄地理位置所限，整村搬迁的村庄基本在深山远山，一方面是宅基地紧缺，另一方面交通方便地又没有属于本村的集体土地或集体建设用地，因此，异地迁建成本很高。为降低建房成本，要尽快探索建立置换集体农用地或建设用地的制度。在相关村村民委员会、村民小组、户主充分协商并达成协议的基础上，由所涉乡（镇）人民政府审核、县人民政府审批后，允许给予置换，切实解决异地重建难问题。