党内选举调研报告

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编者按：本文主要从当前我市党内选举工作的主要做法和成功经验；当前党内选举工作存在的问题及其原因分析；进一步改革和完善党内选举工作的思考和建议，对党内选举工作调研报告进行讲述。其中，主要包括：主要做法、成功经验、有利于巩固和提高党在农村的执政地位、有利于农村政治和社会的稳定、有利于拓宽选人用人视野、加强村级组织换届的思考、改革和完善党内选举制度的建议、逐步建立弹劾罢免等制度，加强对党内用权的监督、理顺党内权力授受关系，完善专门监督制度，具体材料请详见：

十六大报告提出“改革和完善党内选举制度”、“党内民主是党的生命”，党内选举制度是党内民主的一项根本制度，这方面制度的完善程度是党内民主发展水平的一个重要标志。民主政治建设需要一个渐进的过程。选举制度如同其他制度一样，需要通过实践来不断发展、完善。随着改革开放以来中国社会政治、经济、文化各方面出现的巨大进步，党内选举制度正逐渐显露出一些亟待解决的问题。本文拟就结合我市实际，对党内选举制度作些粗浅探讨，仅供参考。

一、当前我市党内选举工作的主要做法和成功经验

党内选举制度是党的生活的一项重要的民主形式，是选举党的各级代表大会代表和领导机构成员时应遵循的各项原则、制度和程序的总称。这些年来，我们着重在村级组织换届选举作了积极的探索，进一步推动了“草根民主”，受到广大群众的衷心拥护。

（一）主要做法

2000年1月份，在总结新桥镇新桥村“两票制”选拔村党支部书记成功经验的基础上，我们在溪南镇组织“两推一选”村支书试点，成为全省首创，受到了省委组织部及龙岩市委的充分肯定。全省“两推一选”现场会后，___市结合村级换届选举工作，在全市范围内全面有序地推开了“两推一选”村党支部班子成员这一做法，至2000年4月中旬，全市184个农村党支部（176个行政村，8个农村居委会）全部圆满完成换届选举工作，共选举产生556名支部委员，184名支部书记，其中实行“两推一选”形式选举的村党支部有134个，占72.83%，选举产生支部委员407名，支部书记134名。2001年，我们又采取“一述双评”办法对村级班子进行届中考核，进一步完善“两推一选”工作。

1、强化宣传。坚持宣传发动先行，把推进农村基层民主政治建设，提高广大党员的思想认识，作为支部换届选举工作的重要内容来抓，以支部换届为契机，对党员进行一次党性再教育。召开专题会议，对换届工作进行统一部署，利用广播、墙报、会议等手段开展宣传工作，并及时举办骨干培训，组织党员学习《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，传达上级有关换届精神，进行广泛的宣传，统一全体党员的思想认识。同时，对“两推一选”工作进行精心布置，各乡镇（街道）驻村干部进村入户宣传发动，做到家喻户晓。市委组织部还根据溪南镇久鸣村、金菊村和菁城街道顶郊村“两推一选”村党支部书记的做法与经验组织人员编写了《东风第一枝》小册子，具有很强的操作与指导性，对全市推开“两推一选”工作起了很好的指导作用。

2、加强领导。一是健全领导机构。为保证换届选举工作的顺利进行，成立换届选举工作领导小组，一级抓一级，层层抓落实。二是制定工作方案。市委组织部在对全市农村党支部进行全面调查、分析的基础上，反复酝酿，认真研究制定《___市二000年村级换届选举工作方案》、《关于公推直选村党支部书记的实施意见》，对全市农村支部的换届工作提出指导性意见和原则要求，把“两推一选”村党支部班子成员工作纳入议事日程，认真制定工作方案，详细排出了各阶段的工作目标。并深入调查摸底，确定“两推一选”工作试点。下村的乡干部深入党员、干部、群众了解情况，通过走访、谈心、召开座谈会等方法，掌握第一手材料，保证选举工作的顺利进行。

3、严格程序。村级换届选举是一项法律性、时间性、政策性很强的工作。对此，各乡镇（街道）党委始终坚持充分发扬民主、严格依法办事，在选举工作的各个环节上，注意按法定程序认真做好工作。

第一，试点先行。溪南镇久鸣村和金菊村“两推一选”村党支部书记工作成功后，市委以点带面，发挥试点的示范作用，确定溪南镇作为我市村支部换届选举试点，市委领导多次亲临现阶段场指导，市委组织部派出专门的人员协助党委开展工作，帮助处理工作中遇到的疑难问题，并及时总结好的经验与做法，指导全市村级换届工作。在菁城街道项郊村组织召开了“两推一选”村支部书记现场观摩会，全市16个乡镇（街道）的党务副书记、组织委员到现场观摩，对“两推一选”村支部班子工作方法程序展开了探讨，为“两推一选”村支部班子成员在全市面上的铺开打下良好的基础。

第二，组织考核。换届选举工作一开始，各乡镇（街道）党委立即组织了考核小组，对现有两委干部和后备干部的思想、工作情况进行全面考核。一是明确考核内容。以德、能、勤、绩等方面为考核重点，印制考核测评表下发各支部，并采取量化形式，增强考核工作的可操作性。二是扩大考核范围，分别召开支部党员大会、村委会非党干部、村民代表、村民小组长及市、乡两级人大代表和离退休老干部座谈会，既听取党内同志的评价，又征求了党外群众的意见，注意谈话对象的广泛性和代表性，使考核了解的情况更全面、更准确。三是严格考核程序。首先由现任支委本人对三年任职情况在支部扩大会议上进行述职，然后进行党员群众测评，考核组个别谈话、了解，在此基础上，推荐新一届村支部委员候选人。党委根据考核情况确定出村级支部班子的候选人，并上报市委组织部审批。实行“两推一选”的村支部按自愿报名、资格审查、党员评议、村民代表测评等程序确定候选人预备人选，报乡镇（街道）党委审批，然后提交“两推一选”大会选举。

第三，依法选举。一是明确新班子优化组合的要求，向全体党员讲明新一届支委在年龄、文化、女干部比例和职数限制标准，做好党员和拟退干部的思想工作，教育党员顾全大局，严肃对待选举工作。二是做好候选人公示工作。张榜公示候选人的基本情况，接受群众监督，让党员、群众充分评价候选人的德与才。三是充分发扬民主，严格依法办事。按照《党章》、《暂行条例》要求，严格按照程序组织换届选举，排除宗教、帮派、个人恩怨等消极因素的干扰，防止非组织活动现象的发生，让党员正确行使民主权利，确保换届选举工作顺利进行。

最后，严格复核。选举结束后，市委组织部组织专门力量，对全市16个乡镇（街道）中的重点村、后进村、及群众反映

多的村支部，进行全面复核，着重复核、了解选举程序和支部书记人选是否符合任职条件，对支部书记人选进行重点把关。同时，对“两推一选”出来的支部班子成员进行跟踪管理。

4、逐步完善。“两推一选”村党支部班子成员是选人用人方法上的一个尝试，在实施过程中仍存在着一些问题和亟待完善的环节，市委组织部和各乡镇（街道）党委在严格遵循《党章》和《暂行条例》的基础上，以扩大基层民主为目标，以提高党员群众参与的积极性为重点，加大支部换届选举的改革创新力度，不断完善“两推一选”村支部班子成员工作。如：个别村在报名参加竞选时，人数过多（最高的村达到20人），为了确保党员和村民代表推荐候选人时票数的相对集中，我们采取先召开党员大会，对所有符合条件的报名者进行初步筛选的办法，取6-7名作为初步候选人进行竞职演说答辩。对个别报名人数少的（最少的村为3人）村支部，只公推直选村支书，支委则由支部大会直接选举产生。新桥等乡镇还对符合条件的报名者进行公示，接受党内外群众评价，对党员群众反映的意见特别多的，则在党委资格审查中予以淘汰。对竞争比较激烈的村，我们采取了由支部大会直选支委，由支委选举产生支部书记的办法，把群众的意愿与组织意图统一起来，保证了选举工作的一次性成功。

（二）成功经验

1、有利于巩固和提高党在农村的执政地位。“两推一选”把党内民主与党外民主有机地结合起来，由此产生的村支部领导班子更容易得到广大群众的认可和拥护，使党在农村有更深厚更广泛的群众基础，有利于党在农村执政地位的巩固和提高。“两推一选”的新闻在电视上播出后，许多村民、党员纷纷自发地找到党委，要求上级党委安排他们所在的村也来进行“两推一选”，普遍认为开展“两推一选”工作凝聚了党心、顺应了民心、激励了人心，顶效村18周岁以上选民697名，参加大会推荐675名，占96.8％。新桥镇新桥村公开选拔村支书后，新支书团结班子成员开拓进取，发展经济，新建村部1200平方米，村财由23.4万元增加到29.5万元，农村人均收入由2610元增长到3050元，村支部更好地发挥了核心作用，得到了群众的拥护。2、有利于农村经济与社会事业的发展。“两推一选”工作始终以促进农村经济与社会事业的发展为根本目的，参与竞职者对任期工作目标作出公开承诺，当选的村支书不仅要对上负责，还要对群众负责，从而激发农村基层干部做好各项工作的积极性和主动性，促进一个地方经济与社会事业的发展。在开展“两推一选”工作的党支部新班子很快进入角色，落实施政演说中提出的治村方略和发展措施，迅速打开了新的工作局面。

3、有利于农村政治和社会的稳定。“两推一选”村党支部班子成员比以往的选拔“村官”的做法都更公平、更公开、更充分地体现群众的普遍意愿，有助于化解农村干部矛盾，改善农村党群、干群关系。久鸣村因班子工作开展不力，没有处理好一些矛盾，导致民用低压电变压器损坏，停电一个多月没修复，支部新班子筹资金、跑部门，很快解决了这一问题，全村恢复了通电。村民们说，“两推一选”出来的党支书确实更关心老百姓的事。

4、有利于拓宽选人用人视野。开展“两推一选”村支部班子成员，变“伯乐选马”为“赛场赛马”，为广大有志的农村党员提供了一个展示才华的舞台和机遇。同时，拓宽了基层党组织的识人选人渠道，在一定程度上解决了村级党组织“选人难、用人难、留人难”的问题。“两推一选”得到了当地村民的一致拥护，群众表现出了极大的热情，每个村都有新人进入支委，党委也从中发现了一批能人。金菊村的陈宗兴，原是民办教师，在厦门做生意，听说村里在“两推一选”村党支部班子成员工作，立即搁下生意，赶回村里参加竞选，被党员、村民代表公推为支部书记候选人预备人选，在全村30名党员的支部大会选举支书时得了15票，和原任支书平分秋色，第二轮选举时仅以2票之差落选，成为该村支部班子的一名新成员。

5、有利于解决政令不畅的问题。“政令不畅”其主要原因之一就是有些地方村级组织凝聚力、吸引力、战斗力弱化。“两推一选”有利于组织意图与群众意愿的协调一致，群众更容易接受党支部的领导，进而使党的农村工作政策得到更好的贯彻落实。全市134个农村支部班子“两推一选”后，为民办实事空前高涨，涌现了许多先进事迹。如菁城顶村支部大力宣传党的政策，全村完成当年的公粮、“三粮”任务达93％，还基本交清了历年尾欠。

二、当前党内选举工作存在的问题及其原因分析

1、班子结构难把握。从“两推一选”现状看，妇女进班子比例大大减少，年轻人进班子也相对较难，主要原因是部分现任支委特别是支部书记担心素质高的年轻党员将来顶了自己的位子，反而给自己培养了“掘墓人”，因此自绝招贤之门，采取明拖暗拒等方式不积极主动吸收新鲜血液，或在发展党员时选择素质低、竞争力差的人，或按裙带关系，选择日后传位的“意中人”，这种情况如果任其发展，必将影响农村党员队伍整体素质的提高，直接削弱党支部的战斗力。

2、班子内部难协调。由于“两推一选”拓宽了选人视野，不同文化层次，不同地域的人进入班子，致使班子结构参差不平，“窝里斗”现象时有发生，班子内部难以协调，党的“三力”明显削弱，在群众中造成了不良的影响。

3、宗族影响难消除。实行“两推”，在一定程度上扩大了群众的参与权，群众的信任度对一些宗族党员也敲了警钟。但对一些宗族势力较强的村支部，由于最后选举决定权在党内，即使不是候选人，只要宗族人数多，照样在正式选举时通过联名办法当选为支部成员；同样，党委推荐的候选人，因正式选举党员票数过不了半数，也照样无法当选。这种情况的发生，无疑会使这些村原已存在的宗族派性意识进一步深化，给加强农村基层组织建设增添不稳定因素。

4、有关政策难统一。由于个别基层党委在“两推一选”具体操作过程中，不注意学习《党章》及党的有关路线方针政策，致使在选举中出现与国家政策法

律相抵触的现象。如：在“两推一选”的村级支部班子成员中，有些支委违反计划生育的有关条例，而且整个面广人多，这些现象的存在，势必造成党委工作的压力。

三、进一步改革和完善党内选举工作的思考和建议

（一）加强村级组织换届的思考

1、强化宣传。村党支部换届三年一次，“两推一选”又是新生事物，许多党员初次接触，不了解，不理解，造成对抗心理。因此，各级党组织除了在广播、电视、报刊等媒体上强化对“两推一选”的宣传外，应把“两推一选”纳入经常性党员的学习教育的一项内容，使之形成共识。

2、进一步完善程序。一是任职条件要实行公示。支委及书记任职条件除广播、电视、会议上宣传外，应在各村的公开栏中张榜公布；二是候选人建议名单要公示。乡镇党委除了对候选人进行全面考察和资格审查外，要对初步确定的候选人，分别在所在村的村务公开栏中进行公示，公示时间一般三天为宜，并设立意见箱和镇监督举报电话，接受群众评议和监督。三是正式选举，正式候选人应进行演讲答辩。通过正式候选人与党员面对面进行答辩提问，使每位党员明确候选人当选后的工作打算、目标，便于对候选人当选后进行有效监督，促使他们进一步密切干群关系。

3、大力发展党员，进一步壮大党员队伍。发展党员除了不降低标准、条件，严格程序外，对于一些家族把持比较严重村党支部，发展对象可以通过办学习培训班或介绍到企业支部的办法，发展有培养前途的年轻同志入党，然后介绍到村里；对一些年龄偏大的支部，把发展年轻同志入党作为阶段性工作列入党委工作目标，实行培养责任到人；同时，要加强对党员的教育管理，加大清退不合格党员力度，真正做到入口、出口畅通。

4、加大行政村的调整力度。乡镇党委、政府要把行政村的调整作为加强村级基层组织建设的一项重要工作来抓，通过行政村的合并，扩大党员队伍。一是可减少宗族势力对村支部的把持；二是便于能人党员脱颖而出；三是有利于强村带弱村，促进村级经济的发展，减少空白村。

5、要与下派任职等有机结合。对一些薄弱村，矛盾突出的村和无能人党员的村，在村“两推一选”中只选支委，党支部书记可以实行能人回请、外聘或下派任职等方式配置，从而保证党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行，同时也确保村党支部在农村的领导核心地位。

（二）改革和完善党内选举制度的建议

1、建立党的代表大会常任制。早在党的八大前后，邓小平同志就提出了党的代表大会常任制的构想，他在分析了代表大会不经常召开和非常任制的缺点后指出：要把“党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似人民代表大会那样。”长期以来，由于党代表大会实行非常任制，从而限制了其职能和作用的发挥。实行党的代表大会常任制，对于改革和完善党的领导制度，具有重要意义。一是有利于保证各级党代会真正成为本级“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，改变目前党代会行使权力不充分、与权力行使者联系不紧密、监督也不到位的状况。二是有利于实行集体领导，改变党的权力过于集中于党的某一个机关，过于集中于少数人或个别人手里的状况，防止个人专断。三是有利于发挥党内民主，改变党员代表不能充分发挥桥梁和监督作用的状况。四是有利于党代会行使权力监督职能，改变对党内重大事项缺乏及时、深刻了解和知情的状况。五是有利于加强制裁权，改变党代会没有处置权的状况。实行常任制后，除了例行听取工作报告外，还可以通过受理控告、申述、议案，指定听取党的有关部门和领导的专门报告以及个人的有关情况说明，对党员领导干部实行质询、弹劾、撤职，对党组织决定或决议实行否定、撤销等手段来强化其处置权和制裁权，以权利来制约和监督权力。

（二）改进党内选举制度，增强授权透明度。改革和完善党内选举制度，最主要的是通过有关具体制度的建立和健全，充分体现选举人（包括党员选举党代表以及党代表选举领导人）的意志，改变由少数人主导的形式化选举的倾向，避免和防止以“选拔”代替“选举”的现象。为此，至少可以采取以下措施：一是自下而上逐步扩大直接选举范围，包括党代表和领导人的选举都可以根据具体情况逐渐展开，至少可以从基层做起。如乡镇党委书记由党委提名，全体党员投票选举；乡镇长由选民投票推荐候选人，等等。二是坚持和完善差额选举制度，各级党代表和领导人的选举都可以不断扩大差额选举的范围和差额的比例，并由预选差额逐步向正式选举差额过渡。不仅地方党委常委可以实行差额选举，而且党委副书记也可以实行差额选举。三是逐步改革和完善候选人提名制度，主要是要规定党员和代表提名的原则和比例，建立健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度。可供选择的一种方案是由主席团提出足够的差额人选，另一种方案是畅通代表提名渠道，但增加联合提名代表人数。四是改进候选人介绍办法，采取一定的方式安排候选人与选举人见面，报告个人重大事项，作出廉政承诺，回答选举人质询等。五是严格按照党章规定，各级领导机关和领导人除它们的派出机构和非党组织中的党组外，一律由选举产生，不得以任命或变相任命取而代之。对于由选举产生的领导人，除遇有特殊情况外，一般不应在任期内随意调动或委任他职。六是适当制定一些强制性规定，确保选举人能够按照自己的意志参加选举，对干扰、操纵、破坏选举的行为，作出必要的具体的禁止性规定，以建立起责任追究和惩罚制度。

（三）逐步建立弹劾罢免等制度，加强对党内用权的监督。尽快建立党员代表大会听取、收集和反映党员群众意见的听政制度，同时，要建立党员领导干部向党员代表大会代表提供其活动档案制度，以利随时了解、掌握领导层活动细节，为弹劾制、罢免制的实行奠定基础。尽快建立和实行严格的弹劾制度和罢免制度。要制定实施细则，对弹劾、罢免的内容、程序以及适用范围和对象等作出具体规定，做到有法可依。同时，要下放弹劾、罢免权限，弹劾、罢免权应下放到下级机关或下级纪检部门。下级机关或

下级纪检部门对上级机关的某个部门提出弹劾，上级机关必须受理，弹劾必须到位，做到有法必依，执法必严。

（四）理顺党内权力授受关系，完善专门监督制度。党内监督与国家监督一样，是以权力的授受关系为基础和前提的，也就是以民主为基础和前提的。为了使党的各级委员会本身的监督能够确实成为如邓小平同志所说的“对领导人最重要的监督”，必须解决好与权力授受相关的两个问题。其一，按照现行体制，在地方党委中书记由全委会选举产生，从而向全委会负责，而不是由常委会选举产生，向常委会负责。这样，常委们虽然对书记最了解，便于监督，但在权力关系上又难以监督；全委会不经常召开，对书记的监督也很难实施，这是一个现实的矛盾。为了从体制上和权力关系上解决这个矛盾，可考虑书记改由常委会选举产生。其二，不管是哪一级的书记，虽然都由党的委员会选举产生，但在实际运行中，往往在不同程度上有事先指定的成份和因素。这意味着他们的权力另有来源，即通常所说的来源于“上面”，而非完全来源于选举人。这样一来，即使是委员选举出来的书记，实际上也不向委员会负责，不受委员会及常委会监督。因为权力来源于哪里，就向哪里负责。所谓“对上负责与对下负责的一致性”往往解决不好，根源主要也就在这里。因此，应该下大力气解决这方面的问题。

总之，认真研究、总结和借鉴乡村民主选举的成功经验，切实理顺权力授受关系，从根本上改变那种权力关系在不同程度上被搞得比较模糊甚至颠倒的现象，并有一套完备的制度保证，这是推进党内选举制度改革、加强社会主义政治文明建设的根本途径。