集镇村庄规划用地设想调研报告

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近年来，市经济社会事业快速发展，城市化建设进程不断推进，有关镇已经初步形成了城市化的格局。由于部分集镇在今后相当长的时间内仍会保持以农业为主的社会形态，强化土地流转，搞好与之相适应的集镇建设，对现代农业为发展重点的地区更为重要。为搞好集镇、村庄土地规划管理流转试点，加快集镇建设，近期，我们对部分集镇、村庄规划用地进行了调研，对现行土地管理机制中普遍存在的问题进行了分析，并提出了集镇、村庄规划用地设想的建议。现将调研情况报告如下：

一、集镇、村庄用地规划及建设现状

在集镇建设和发展方面，2001年，市为了适应发展，进行了一次规模较大的撤乡并镇工作，使集镇的区域得到扩大。同时，经济的快速发展，也使集镇规模急剧扩张。据统计，近十年来集镇的区域面积已扩大一倍以上，镇域内的建筑面积增加两倍以上。工业经济的发展为农民带来了几倍于农业收入的财富，使得越来越多的农民放弃传统的农业劳作，而加入到工厂上班做工。据统计，有%以上的户藉村民搬迁至集镇甚至城区居住，甚至有些村民小组有一半以上住户已在集镇工作、生活。同时，由于工业、服务业得到快速发展，吸引了越来越多的外来务工人员。为方便工作、生活、娱乐，一般借居于集镇或集镇周边，使得集镇人口中外来人口急剧增加。因此，强化土地流转，加快集镇的规划建设势在必行。

在村庄用地规划方面，随着新农村建设的不断深入，我市村庄规划建设工作进展顺利。截止2009年底，%的行政村所在地完成了规划。为严格执行新农村村庄建设规划，大部分已规划的村庄，农民建房都能够按规划的要求进行。但在调查中，我们也发现在村庄规划建设管理中存在的一些问题。

二、现行土地管理机制中普遍存在的问题

一是农村土地所有权权能被极大地限制。农村集体土地与城市国有土地同地不同权，村民集体所有土地所有权在法律地位上与国有土地所有权处于极不平等的地位，集体土地所有权权能残缺不全，其使用、收益、处分等权利受到诸多的限制，如未经批准不得改变土地用途、不能转让、抵押、投资入股等。农民集体土地的收益、处分权，怎样收益、处分，都只能服从国家意志，不存在土地所有人与国家权力行使者作为平等民事法律关系主体共同表达意志。这背离了法律意义的财产所有权基本权能的范围。

二是现行农地流转制度影响了统筹城乡发展。目前我市农业人口大量转移，转移到城镇的农民对土地的依赖性大大减少，土地为他们提供的生存保障功能实际上难以实现。一定比例的农民已经进城定居并购置了房产，其在农村的房屋已经闲置、承包土地也抛荒，如果绝对不允许农民处分宅基地及房屋和承包地，将会造成土地资源的长期空闲和极大的浪费。与此同时，在极少数允许流转的情况下，普遍存在着流转主体混乱和不合法的现象，乡（镇）、村级集体经济组织、村民小组、村民委员会、村民等都在作为流转主体，并且缺乏合理的土地价格形成机制。另外，土地流转过程中行政干预过大，这些直接导致农户处于极端弱势的地位。

三是现行的土地管理制度造成了人人分地，户户种田的局面。这不利于土地集中，不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农村中来，也不利于节省成本和开支。

四是土地使用权属流转难。因30年不变的土地承包政策，导致农户承包的规划建设留用地、待置换用地调剂难。由于缺乏有效的可操作的政策和措施，闲置宅基地盘活利用难，“空心”村、“空壳屋”整治难。长期以来，“一户一宅”政策未执行到位，“一户多宅”现象普遍，空置住宅难拆除，农村宅基地整理和建设用地复垦难。由于受基本农田和新村规划的限制，农民建房问题长期得不到有效解决，部分住房困难户铤而走险，不批就建，而一些不符合建房条件的农户也乘机抢建，造成违章建筑、违法占地现象突出。

五是土地流转纠纷逐渐增多。首先是由于国家取消了农业税，并逐年增加了对种田农民的补贴，许多进城务工农民惜土观念增强，纷纷又返乡要求落实承包土地或索要流转出去的土地。其次是农业生产具有周期长和风险大的特点，一些流入方因生产经营不善或者遭遇自然灾害受损时，农户流转出去的土地收益得不到保障。再者是土地流转合同有的不规范，利益补偿机制不健全，容易产生新的矛盾，影响了农村社会的稳定。

六是农地征收征用存在许多的不合理和不透明之处。当前对征收征用农民集体所有土地“公共利益”目的未作界定，导致在实践中征收征用集体所有土地目的处于失控状态；补偿范围仅限定为与被征收土地有直接联系的经济损失的适当补偿，与被征收土地有间接联系以及因而延伸的附带损失如土地承包经营权损失、安置费、社会保障费等均未列入补偿范围；补偿标准规定不合理,普遍偏低,补偿标准在同一个城市、同一个区县甚至同一个乡、村组都大相径庭；整个征收征用过程缺乏公开性和群众性。

三、关于集镇、村庄规划用地设想的建议

在今后的农村新一轮的发展中，及早考虑规划集镇发展显得尤为重要。根据我市集镇的现状，对完善和加强集镇建设提出如下几点建议:

（一）科学合理规划，形成特色风格。集镇规划关系到今后一个相当长时期内的发展前景，要贯彻落实市委政府对宁远发展规划的总体要求，结合集镇的经济和社会发展目标，科学编制集镇的总体发展规划根据地区经济和社会发展形势、产业结构特点、人口发展规模、地理优势等因素，合理规划集镇建设。要组织专业人员进行详细反复论证，合理编制集镇规划。要加强规划调控。根据宁远工业化、城市化快速发展和农村人口快速向城镇转移的趋势，要加强用地规模的控制和管理，合理科学地完善现有的集镇规划，提高土地利用率，避免低层次的重复建设。要依据区域背景、市场需求和集镇的自身优势，形成特有的自然风貌、形态结构、文化景观、产业构成和功能的集镇规划。要注意保护所在地生态环境、历史、人文景观和文化传统等有形无形宝贵的特色资源，保持独特的地域特征，突出文化底蕴。大力发展特色产业，发挥地域优势，突出“一镇一品”、“一镇一业”，依托产业优势，丰富市场发展经济。

（二）制定激励政策，鼓励农民向集镇转移。完善集镇建设是一项系统工程，涉及到农民的许多具体实际问题，需要从农村的发展、农民的切身利益来综合考虑。一是完善社保体系。目前失地农民大部分纳入小城镇保障体系，但由于体制的不同，目前务农的农民社会保障和小城镇保险还有较大差距。因此，建议在条件许可情况下，开展探索以土地换保障的方式和途径，彻底解决剩余农民的社会保障，以提高农民的生活水平，加快集镇城市化进程。二是稳妥推进土地流转。不断完善土地承包政策，推进承包地使用权流转，使耕地向种田能手、家庭农场集中，确保农民的土地承包权益，解除农民在土地经营权上的后顾之忧，保障农民在土地流转中失地不失利。同时，为农民向集镇转移创造更多条件，让农民在集镇发展中得到实际利益。三是积极探索农民居住房和宅基地。建议在条件许可的镇对农民住房和宅基地赎买，并和集镇优惠房、小城镇保险相挂钩，鼓励有条件的农民尽快转为进镇居住。四是探索政府补贴机制。加快集镇建设，按照“政府引导、农民自愿、政策激励、多方推动”的原则，对进镇购房并转让宅基地的农民予以补贴扶助，继续加大对农村地区专项转移支付。新农村建设的专项资金要多向集镇建设倾斜，让资金真正发挥作用，推进农村集镇建设。

（三）鼓励多元投资，加快集镇建设。在集镇建设中，应建立政府引导、农民和集体投入为主体，社会力量多方参与的多元投入机制。积极争取国家、市、区各级政府的资金扶持是加快集镇基础设施和重大项目建设的重要环节。集镇建设资金应该结合社会主义新农村建设内容进行综合考虑，区、镇二级财政应在年度预算中给予一定比例的专项扶助投入。大力支持并吸引邮政、电信、水务、电力、金融、广电等部门根据自身业务发展和市场需求在集镇建设网点，积极参与集镇建设。在条件许可的镇，市政府每年给一定数量的商品房用地指标，一方面解决资金不足，另一方面提高集镇的建设水平和质量。要在政府引导和扶助下，充分运用市场机制，吸引和鼓励民间资本以多种形式参与集镇基础设施和农业产业化建设;鼓励农民投资，吸引农民带资进镇建房购房，从事二三产业，使农民成为集镇建设投资的重要主体。

四、加快土地流转，搞好村庄用地规划，是加强新农村建设的迫切需要。在村庄用地规划方面主要有以下设想：

（一）因地制宜，科学编制操作性强的村庄规划。要按照集聚发展和节约土地,坚持从实际出发和尊重村民意愿两个原则,安排编制专项资金，分类编制村庄规划，同时充分考虑区域现状，增强规划的前瞻性和可操作性。要多措并举，逐步解决弱势群体住房难问题。一是采取折价收购村内闲置的空旧房屋，低价售给住房特困户等措施，解决自身无能力建房的特困户的住房问题，同时对这些住房特困户采取相关优惠政策，简化办理手续。二是对在集镇长期务工经商的住房困难户，借鉴其他地方建造农民廉租房等的做法，逐步改善进城务工人员的住房条件。要加大政策扶持力度，出台旧村改造奖励政策，积极推进旧村改造和宅基地整理项目，逐步消除“空心村、空壳屋、一户多宅”现象。严格执行“一户一宅、建新拆旧”制度，腾出的宅基地收归村集体所有，在充分考虑公共设施建设用地的基础上，扩展农村用地空间。

（二）坚持因地制宜、分类指导。根据各地产业特色，引导农户向农业产业化企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业的规模；充分发挥城郊乡镇的地缘优势，引导农民集中土地，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；积极鼓励外出务工又不愿意放弃土地的农民，采取各种有效形式依法把承包地转到种养大户的手中。同时，从“方便生产、提高效益”的角度出发，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高土地的耕种效率。

（三）建立健全土地流转管理服务机制。积极推进农村土地管理改革，认真开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地确权登记颁证工作，促进节约用地，提高用地效率。完善农村土地承包经营权流转管理和服务机制，建立流转市场和纠纷调解仲裁体系。一是规范土地流转程序，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务，乡镇土地承包管理部门要及时向农民提供规范的流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是培育和发展土地中介服务组织，建立完善土地流转市场，积极开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作。四是土地管理部门要加强对农村土地流转的监督，防止以流转土地为名改变土地农业用途。

（四）制定鼓励土地流转的政策措施。一是进一步明确土地归属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，使土地发挥更大效益，切实保障农民权益。二是建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植，并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。

（五）注重“软硬”两个环境建设，为土地流转创造良好条件。一是在硬件上要继续加强农田水利基本建设，加强农村社会建设，改善农业生产条件，加强农村交通、供电、通讯等基础设施建设，加快新农村建设步伐。二是在软件上要制定一系列鼓励、保护、优惠性政策、制度、机制，吸引“能手”搞开发；要引导农民突破唯粮是农的狭隘意识，摒弃农业就是纯农作物的旧观念，加快实现耕者从“有其田”向“有其钱”转变，加快实现农民从“有其位”向“有其为”转变，加快农业实现从传统农业向现代农业转变。