相对集中行使行政处罚权 推进城市依法管理

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相对集中行使行政处罚权是指一个行政机关通过法律程序，集中行使城市管理领域几个相关行政机关行政处罚权的一种行政制度，作为国务院推广的一项试点工作，自1997年5月启动以来，目前全国已有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市开展了相对集中行使行政处罚权的探索性工作。为了加快我市经济发展，促进城市化进程，建设现代化城市，我们人大组织力量有计划、有步骤地就相对集中行使行政处罚权工作进行了调研，供市委、市政府参考。

一、当前我市城市管理现状

近年来，在市委高度重视和政府的直接领导下，我市加快了城市基础设施建设，加大了城市管理工作力度，通过创建国家卫生城市、环保模范城市和园林城市、文明城市、生态示范市等工作，城市面貌发生了显著的变化，城市形象得到了整体提升。

1、转变观念，提高认识。在经历了由农村集镇向城市聚变的过程中，我市确立“以人为本、疏堵结合、管教并举”的理念，实施城市管理的“三个转变”，即由单一管理向综合管理转变；由突击整治活动向长效管理转变；由依靠行政命令向依法管理转变。同时确立经营城市理念，按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的方向，对一些养护维修作业逐步实行产业化经营，积极推进我市城市管理工作，为城市综合管理工作打下基础。

2、改革体制，理顺关系。为了提高城市管理效率，我市抓住机构改革契机，成立了城市管理局，明确了其管理方面的职责和任务，改变了过去城市规划、建设、管理一个部门的模式，实现了建管分离，形成了城市新的管理格局，依法管理城市有了良好的开端。

3、建章立制，加强管理。在政策措施上研究制订了《市容和环境卫生管理办法》、《城管局行政执法工作程序》等10个制度；在市容管理上建立了“四定”和“五有”制度：即定区域、定岗位、定责任和定考核制度，有人员负责、有三包方案、有奖惩办法、有工作标志和有管理责任制度；在临街容貌管理上，规定了“十要十不要”;在行政执法责任上，制定了责任追究制度;在检查监督上，实行日监、月评和季度汇总制度。这些制度的实施，逐步规范了城市管理。

4、广泛宣传，扩大参与。加大了城市管理的宣传工作，广泛宣传“美丽太仓是我家，建设管理靠大家”，并向社会实行“三公开”即公开政务、执法程序和投诉电话，扩大市民在城市规划、建设管理上的知情权、参与权，积极引导群众支持现代城市管理。

二、我市城市管理中主要存在的问题

随着经济快速发展，城市化进程加快，人口不断向城市集聚，城市管理体制、机制与现代化城市建设和依法行政的要求存在明显的差距。总体上，我市城市管理还处于滞后状态，存在重建设、轻管理的现象。诸如车辆乱停乱闯，广告乱挂乱贴，违章建筑乱搭乱建的现象时有发生，车辆、工地、娱乐噪声扰民，河道污染，小摊贩、饮食店、大排档，集市贸易等占路经营，公共设施被随意毁坏，公共绿地和空地被侵占等等。这些现象，常常是抓一抓，好一阵，稍一放松就回潮，成为困扰我市城市管理的难题，究其原因，主要是“四个不到位”：

1、城市管理部门执法资格不到位。城市管理涉及公安、规划建设、工商、环保、卫生、水利、交通等部门，只有各部门执法到位，才能形成城市管理强大合力。但目前来看，管理部门执法存在缺位、越位等问题，如负责城市日常养护管理的城市管理局，具有执法主体资格且有处罚权的的仅为市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政基础设施管理三项。2002年，城市绿化管理又划回规划建设局；城管局查处部分违法建筑的行政行为，因没有授权，缺乏执法主体资格，同时受管理权限限制，城管局无权对无证摊贩、环境保护、小区管理、机动车和非机动车的停车管理、河道管理、集贸市场周遍的秩序管理实施行政处罚。

2、城市管理体制机制不到位。由于城市管理区域划分不尽合理，导致城市管理条块分割，造成有的地方无人管，有的地段多头管。如204国道以西属城厢镇管理，太平路以东属开发区管理，城区住宅小区属规划建设局管理，城管局负责老城区一块。同时由于相关城市管理部门工作职能不同，缺乏有效协调，一方面造成有人无权管，有权无人管，管理交错分散的问题。比如，处理城市违法建筑，执法主体在规划建设局，但因机构合并无执法队伍，而城管局有执法力量，却没有执法资格，造成行政执法盲点，使违章建筑回潮严重。仅洛阳路一段500米长的街上，近几年就建了21户违章搭建，群众意见较大。另一方面，又造成一个部门批准，另一个部门纠正，职责交错，职权不明的问题。如街道上出现乱摆水果摊点、居民区铝合金加工场等大多数是经过有关部门批准，使城市管理处于尴尬境地。

3、执法人员资格不到位。目前，我市城市监察执法队伍是由原城建监察队和市容监察队合并而成，共有90名队员。队员中身份各种各样，呈现“两少一多”特点，即公务员偏少，仅2人，占2.2%；具有执法资格的人员偏少，仅9人，占10%；临时合同制性质人员偏多，有56人，占62.23%，这部分人员中有的法律知识缺乏，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练运用行政处罚程序，暴力抗法行为时有发生，有的执法方式简单粗暴，甚至有执法违法的现象，对此，群众意见较大。

4、保障措施不到位。执法队员工资缺口较大，且没有参加社会保险，执法所需的车辆少，装备落后，部分经费需靠收费和罚款来解决，造成以罚代管，“抓抓放放”，靠罚款过日子的现象，影响了执法的公正，滋生了一些不正之风。同时执法队员缺乏安全保障，经常受到围攻、殴打和辱骂，影响了工作积极性和执法质量。

三、今后我市城市管理的目标与对策

党的十六大提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式”，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次多、职能交叉、人员臃肿、职责脱节等问题。”这一论述明确提出了行政管理体制改革的目标要求，为政府管理机制、管理方式的改革指明了方向。根据国务院《关于进一步推进相对集中行使行政处罚权工作的决定》和省、市委《关于加快城市化进程的决定》，按照“两个率先”的要求，围绕“争先进位、跨越发展”的目标，为了积极督办市十三届人大一次会议通过的《关于加快推进相对集中行使行政处罚权工作》议案，高效能实施城市管理，相对集中行使行政处罚权，推进城市依法管理是很有必要的。重点是解决城市管理领域中存在的多头执法、重复处罚、职责不清、执法扰民等问题，实现城市管理各类资源的优化组合，深化行政管理体制改革，提高行政效率，从而建立科学的长效的城市管理机制，全面提升城市管理水平。

因此，我们要从实践“三个代表”重要思想的高度，从全市改革开放、经济社会发展全局的高度，充分认识开展相对集中行使行政处罚权工作的重要意义，这项工作不仅是改善执法环境的需要，也是城市管理依法行政的需要，更是城市管理现代化的需要。因此，要紧紧围绕经济建设这个中心，本着“三个有利于”的原则，用改革的思路、发展的观点，精心谋划和推行相对集中行使行政处罚权工作。要通过实施这项工作，把城市经营好、管理好，为投资者提供良好的投资环境，营造起有利于公民、法人和各类经济组织干事业、促发展的社会氛围，让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流，切实维护和实现好人民群众的根本利益。

1、要从组织体制上推进相对集中行使行政处罚权工作。

一是强化组织领导。要把这项工作摆上突出位置，由市成立相对集中行使行政处罚权领导小组，负责对相对集中行使行政处罚权工作的领导和协调工作。二是建立执法机构。建议成立市城市管理行政执法局，具有独立的行政执法主体资格，行使城市管理的行政监督检查和行政处罚权。同时选优配强领导班子。三是提高执法队伍素质。行政执法人员是城市管理者，体现着城市的文明形象。在组建城市管理行政执法大队时，人员编制可按照城市人口万分之五的比例配备。四是严格队伍建设。要加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识、奉献意识、法制意识、服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政、文明执法。

2、要从法制建设上推进相对集中行使行政处罚权工作。

一是制定方案办法。按照上级规定，实行相对集中行使行政处罚权的领域，主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商行政、公安交通和市政等七个方面。市政府在抓紧出台《城市管理相对集中行使行政处罚权工作实施方案》的基础上，要尽快出台的《城市管理相对集中行使行政处罚权试行办法》。二是确保职能到位。在实施过程中，要注意不能就集中抓集中，更不能“新瓶装老酒”。执法局要行使好相关集中执法权力，严格执法。原执法部门一定要退出相关执法范围，把行政职能转变到管理和服务上来。三是扩大执法区域。要坚持定点执法和流动执法相结合，下移执法重点，要把“两区”、各镇纳入范围，要把执法队伍延伸到乡镇。四是明确发展方向。要按照国务院和省、市政府的要求，努力做到权力与责任紧密挂钩，并朝着管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离方向发展。

3、要从方法创新上推进相对集中行使行政处罚权工作。城市管理是一项复杂的系统工程，既要使城市整治有序，又要使群众生活方便舒适，还要为经营者合法经营创造必要条件。因此我们需要统筹兼顾，注重方法创新。尤其对下岗生活困难人员、外来流动人员无证经营、占道设点这些执法管理中的难点问题，在管理方法上要正确处理“堵”与“疏”的关系，把着力点放在预防和服务上，而不是单纯处罚。因此，要认真研究“疏堵结合”的管理方式，设置具备一定条件的经营场所，加强规范管理，为困难人群的就业寻找出路，使城市管理得到广大群众的理解和支持。

4、要从监督机制上推进相对集中行使行政处罚权工作。

一是加强内部制度建设。要建立健全执法监督、考核机制和错案追究机制等，引入竞争机制，探索干部“末位淘汰制”和“执法人员末位待岗制”，使每个执法人员既有就业机会和工作动力，又有危机和压力，不断提高执法水平。二是探索外部监督办法。要加大行风建设及行风评议的力度，充分发挥党纪监督、法律监督、民主监督、舆论监督的作用；严格实行罚缴分离、收支分离。同时对行政执法人员实施全程监督，从根本上保证行政执法的严肃、公正。三是建立市民沟通渠道。要坚持走专业管理与群众管理相结合的路子。要加大宣传力度，在电视台、电台、报纸上开辟常年固定的城管专题栏目，将城市管理中群众关心的热点、难点、焦点问题分类排队，实现思想沟通，化解各种矛盾，提高市民的城管意识和文明素质，激发群众参与城管工作的积极性，把政府的要求变成群众的自觉行动。

5、要从保障措施上推进相对集中行使行政处罚权工作。

一是经费保障。执法机构所需经费应由市财政全额预算，严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充，真正做到执法与利益完全脱钩。二是安全保障。针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点，要解决暴力抗法问题，建议加大公安派驻的力度。三是装备保障。要配备执法必须的车辆及现代化管理设备，加速城市管理信息化，大力发展电子政务，提高城市行政效率。