风景区旅游管理体制的控索与创新

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——在探索中创新在创新中发展

近年来，面对激烈的市场竞争和旅游业日新月异的发展，**旅游管理体制在探索中创新，在创新中发展，走出了一条“特色之路”。

一、在探索中创新

（一）起步阶段（1985年8月——1998年1月）。

1985年8月，**林区实行封刀禁伐令，县委、县政府提出了“保护、利用、开发、管理”八字方针，以此作为**旅游开发的指导思想；1987年9月，**管理委员会成立，为开发旅游和建立区级镇做准备；1988年10月，撤头道河乡（区辖乡），设**镇（区级镇），肩负起开发旅游和发展农村经济的双重任务。**旅游起步阶段体制“管理混乱”：**森林经营所和林区采育场、农业、旅游等多个行业和政府部门都有权对**进行管理，**镇政府也有权进行管理，形成管理政出多门、职权交叉的局面。

（二）发展阶段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府作出《关于加快旅游业发展的决定》，实施“旅游驱动”战略；随即，江津市成立了以市长为主任，组织部长和分管旅游的副市长为副主任，相关部门主要负责人为成员的江津市旅游发展管理委员会（后来由市委书记任主任，市长和市委、市人大、市政府、市政协的分管领导、市委组织部长任副主任，相关部门主要负责人为成员）。旅游发展管理委员会下设办公室，办公室主任、市旅游局局长、**镇委书记由同一人兼任，这就便于协调市旅游管理委员会办公室、旅游局与**镇之间的关系。**旅游在发展阶段中，存在的主要问题是体制“管理不顺”：**景区内有市旅游发展管理委员会办公室、**镇政府、两个林业企业、重庆德鸿实业公司等多家利益主体，多头管理，严重影响了**旅游的开发。许多投资者对**旅游资源开发潜力看好，就是担心管理体制不顺，影响投资计划的顺利实施和投资回报，不敢前来投资。

（三）规范阶段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消**镇，成立市政府直属正局级单位――**风景名胜区管理委员会。风管委主任由市旅游局局长、市旅委会办公室主任兼任；同年8月，江津撤销原来隶属林业局的林业部门管辖的**林区采育场和森林经营所，设立**森林资源管理局，隶属风管委管辖的副局级事业管理机构，其局长由**风管委一名副主任兼任。负责景区森林管护、森林防火等管理工作，林业局只对其进行业务指导。

（四）创新阶段（2005年8月至今）。

年初，市委十一届六次全委会提出了建设“两地一中心”的宏伟目标，把建设“以**为龙头的蜚声中外的旅游胜地”作为建设“两地一中心”战略的重要内容，把加大以**、中山古镇为主的旅游资源保护性开发作为近期旅游开发的重点；今年8月，成立了市政府正局级特设机构——**管理委员会，由市委副书记杨盛华同志兼任书记，市旅游局局长兼任副书记、主任；在全市公开选调工作人员；专门成立了旅游发展科和景区旅游综合执法大队。旅游发展科编制核定为4人，负责景区旅游产品的包装、策划、宣传、促销等。景区旅游综合执法大队由**森林资源管理局的16名职工组成，专职从事景区执法，整治旅游秩序、规范旅游市场。做到集中与分散相结合、开发与保护相结合、加快发展与可持续发展相结，从而形成一个责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的新模式。

二、在创新中发展

（一）解决“六对矛盾”。

一是解决“上下”矛盾。全市形成了党政一把手亲自抓，主管领导集中力量抓，党政合力抓以**景区旅游为代表的全市旅游发展新格局。

二是解决“条块”矛盾。**风景名胜区是江津市众多旅游景区中“起龙”。市旅游局与**风管委实行主要领导一肩挑的领导体制，**风管委对景区内的一切资源和事业发展全权负责，从体制上消除条块之间的矛盾。

三是解决“条条”矛盾。新的旅游管理体制赋予了**风管委全权管理214平方公里景区的职权，风管委直接向市政府负责，避免了部门之间的矛盾。

四是解决“开发与保护”矛盾。新的管理体制实现了职责、权力与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划、眼前利益服与长远利益相统一，做到了开发旅游与保护资源的有机结合、加快发展与可持续发展的有机结合。

五是解决“发展与投入”矛盾。**风管委成为对内，对外、对上、对下唯一的合法主体机构，也是唯一的法人。投资商找到风管委就可以解决一切难题，大大简化了办事程序，符合行政许可法的要求，适应新形势下旅游发展的需要。

六是解决“旅游与农村”矛盾。新的管理体制建立后，将原纯农业的5个村划给周边的镇管辖，只保留核心景区4个纯林业的村开发旅游，解决了农村工作和旅游发展无法兼顾的难题。

（二）实现“三个统一”。

一是统一管理网络。**风景名胜区管理委员会进入江津旅游管理体制层次序列，管理上实现了面上与点上、条条上与块块上的结合。

二是统一管理模式。一人兼任市旅委会办公室主任、市旅游局局长和**风管委主任，解决了市旅游局与**风管委的矛盾；**森林资源管理局属**风管委管辖的二级机构，由风管委一名副主任兼任局长，解决了风管委与市属部门单位的矛盾；成立了市政府正局级特设机构——**管理委员会，由市委副书记杨盛华同志兼任书记，增强了**旅游发展与全市其它重点工作的统畴协调，加大了市级各部门对**旅游发展的支持。科学、高效、优化的管理体制为促进**景区旅游的快速发展提供了有力的保障。

三是统一管理机制。风管委只对市政府负责，其它任何市级部门、单位都无权干涉，这种大胆放权、大胆创新的体制，营造了宽松的旅游发展环境，有利于调动方方面面的力量集中打造品牌景区。

（三）旅游不断发展。

1988年，**被定为重庆市级风景名胜区，1989年，被定为四川省级风景名胜区；1994年1月，被国务院确定为国家重点风景名胜区；1996年，江津旅游发展规划中提出了“大**一条线”的发展思路。

1999年，**被评为重庆市十佳景区；2000年，**被评为重庆市最佳景区；2002年，**所在的“渝川黔生态旅游金三角”被国家列入西部旅游开发重点。**旅游的人气逐年上升，基础设施在这个阶段得到了突飞猛进的发展，吸引了旅游投资6亿多，形成了多元化投融资格局，实现了旅游资源和资本的结合。

2005年，**风景名胜区被纳入了重庆十大旅游精品线近期开发的五条线之一；**景区科学定位为“千瀑千姿、赤壁丹峡、先巴文化、原始森林”；重庆新华书店集团公司加盟**旅游业；全市形成“人人都是**旅游形象，处处都是**旅游环境”的氛围；景区基础实施得到改善，景区接待能力增强；共接待游客20.24万人次，同比增长13.33%，旅游综合收入8498万元，同比增长15.2%。

三、探索创新体会

影响一个地方旅游业发展的因素很多，最关键的是管理体制。管理体制要解决的主要问题是：变“散”为“统”、变“死”为“活”、变“乱”为“顺”。

（一）领导重视是前提。过去，**林区是公路修到哪里,树林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要领导和分管领导集中精力抓以**景区旅游为代表的全市旅游，市委书记唐林同志身体力行，坚持每半个月亲自督查一次以**景区旅游为代表的全市旅游工作；每1个月四大班子分管领导牵头组织召开一次以**旅游为代表的全市旅游工作专题会。公务员之家版权所有

（二）与时俱进是重点。**的旅游业从无到有、从小到大、从低级到高级、从江津走向重庆，从中国走向世界，是坚持坚持科学发展观和坚持与时俱进的结果。当前我们要不断优化旅游环境，有效整合旅游资源，真正变资源优势为产业优势、变产业优势为效益优势；我们要抓住**风景名胜区被列入重庆市十大旅游精品工程的契机，打造“渝川黔旅游金三角”旅游航母，把**建成集自然和生态观光、文化休闲度假功能于一体的国家AAAA级风景区和全国文明景区。

（三）突出特色是难点。**旅游管理体制探索与创新经历了一个由多头管理、各自为政甚至相互掣肘到条块结合、分工协作、职能集中、协调统一的发展过程。这是一个从实际出发、不断探索和创新的过程，也是一个逐渐形成“**特色”的过程。

（四）和谐景区是亮点。要正确处理好利益主体的关系，找准了衔接点，弹奏出“天籁之音”，构建**和谐景区。一方面为新华集团服好务，为业主的发展营造宽松的环境，另一方面又加强对业主的监管，避免业主为了追求利益的最大化而有“出轨”行为。通过发展旅游业来破除“三农”“瓶劲”，解决就业问题，促进景区农民生活水平的提高。