浅谈社会主义政治文明建设与地方人大

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人类文明是人类在认识和改造主观和客观世界的过程中所取得和积累的成果和财富的总和。自人类脱离蒙昧和野蛮时代以来，人类文明就大体可划分为物质文明、政治文明、精神文明三个组成部分。物质文明是构成人类文明的基础内容，体现的是一定社会条件下生产力的发展水平；政治文明和精神文明构成人类文明的上层建筑内容，其中精神文明体现的是一定社会条件下思想理论和意识形态的发展水平，而政治文明体现的是一定社会条件下政治法律制度的发展水平。但由于一定社会政治法律制度的完善和发展，不仅取决于该社会生产力和生产关系的发展水平，而且都是在该社会占主导地位的政治思想意识形态的制约和指导下进行的，都是靠大多数社会成员认同、服从、遵守和维护该社会政治法律制度的行为实践来实现的。因此，更确切和完整地说，政治文明是指由一定社会的政治法律制度形态、在该社会占主导地位的政治思想意识形态和政治行为实践规范和体现的社会文明。也就是说，政治文明在结构上，包含政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个层次，其中政治制度文明是政治文明的核心。

在马克思主义的辩证唯物史观看来，在人类文明发展史上，依次出现过奴隶社会的文明、封建社会的文明、资本主义社会的文明和社会主义社会的文明。政治文明作为人类文明的重要组成部分，必然随着人类文明的发展，在不同的历史条件下，出现不同的发展形态和表现形式。因此，我们认为，社会主义政治文明是政治文明在社会主义条件下的发展形态，它具有社会主义和政治文明的双重属性。首先它是政治文明，与之前人类社会的政治文明之间有着不可分割的联系。但它又是社会主义条件下的政治文明，是中国特色社会主义文明的组成部分，与之前的政治文明有着根本性的区别。我国的社会主义政治文明建设，必须体现社会主义的基本方向，必须体现人民民主专政的国体，必须符合我国现阶段的国情，最根本的是必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。我们要坚持从我国国情出发，在坚持四项基本原则的前提下，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

立法、行政、司法是国家政治的主要构成，与政治文明有着紧密联系。运用马克思主义的观点来分析，我们不难得出这样的结论：立法是统治阶级为使本阶级的意志上升为国家意志、在社会上占据主导地位的过程；行政、司法则是保证国家意志为大多数社会成员服从、认同、遵守和维护的手段。一般来说，现代政治文明具有立法理性、行政高效、司法公正三个方面的主要特征。这些特征也应为社会主义政治文明所具有。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是我国社会主义政治文明的核心所在。地方人大以发展社会主义民主、健全社会主义法制为根本任务，其每一项职权的行使、依法开展的每一项工作，都与社会主义民主政治息息相关，都是社会主义政治文明建设的具体实践。因此，在地方人大实际工作中，必须体现和显现社会主义政治文明的立法理性、行政高效、司法公正特征。

立法理性

所谓理性，是指人的与感性相对的概括、判断、推理等思维和认识状态，也包含规则、规律、内在必然性的内容。法律是调整行为关系的规范的总和。从法律的规范意义上说，法律是人认识规则、运用规则的产物，也就是人的理性发展的产物，体现着人类理性发展状况。因此，“法律决不能违反理性，以及法律之所以成为法律，不在于其文字也就是不在于其每一部分结构如何，而在于其是否符合立法者的意向”(列宁《苏维埃政权的当前任务》)。立法，从它的理性原则来看，是国家意志的表达，在社会主义国家，表达的是人民的联合意志。我国是单一制的国家，立法权统于中央，地方人大的立法权来自于全国人大及其常委会通过宪法和法律的授权。中央和地方分别享有不同的立法权限，分别制定具有不同法律效力的法律规范性文件。这种立法体制更有利于人民意志的充分表达。

我国立法法规定，“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义思想邓小平理论，坚持改革开放”，“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。这些规定既是我国立法工作必须遵循的基本原则，也是理性立法的基本内涵。由于地方人大的立法权是从属性、限制性的，所以除上述基本原则外，地方人大立法工作还必须遵循三个原则：一是要有宪法和法律的根据；二是不得与宪法和法律的原则相抵触；三是不得超越立法权限。

党的十六大提出，要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。这是我国新时期法制建设的重要目标，也对我们地方人大加强新时期的理性立法提出了新的要求。我们要在立法工作中努力做到以下几点：

1、立法项目要有科学性。法律的贯彻执行是建立在能为广大人民群众所掌握并自觉遵守的基础上的。因此，立法工作要坚持突出重点，为民所用，防止法繁扰民。地方人大的立法要以地方经济和社会发展中迫切需要的、与人民群众切身利益息息相关的项目为重点，建立立法项目可行性报告制度和立法项目论证制度，对申请列入立法计划的立法项目，要求起草单位就该立法项目制定的必要性、立法依据、指导思想和需要规范解决的主要问题作出书面说明，并附具法规草案。加强对立法项目的可行性分析论证，在调查研究、综合论证的基础上对申报项目进行科学和严格的筛选，坚持区别轻重缓急，突出重点，急需先立，需要与可能相结合的原则，确定立法项目，安排立法计划。

2、起草渠道要有多元性。法律法规体现的是人民意志。地方人大在立法工作中要充分发挥人大常委会在立法工作中的主体地位和主导作用，牢牢掌握立法的主动权，防止和克服立法中的部门利益倾向。建立多渠道的法规起草体制，对一些重大的、专业性较强的立法项目，可以采取委托专家学者或社会团体起草方式；对一些关系到部门利益调整以及综合性较强的法规，由人大有关专门委员会直接起草或邀请专家学者以及政府部门富有实践经验的同志组成专门的立法起草小组起草。

3、立法程序要有公开性。立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求。现代社会的公民享有充分的知情权，有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。作为民意代表机关的人大亦有义务为公众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会各界的监督。地方立法要坚持开门立法，建立和完善公开征求立法项目建议、公民旁听人大常委会会议、立法听证会、专家论证会等相关制度，并积极探索开门立法的新途径、新举措，保证和扩大公民更广泛有序的政治参与。

4、法规审议要有程序性。程序是民主的体现。地方人大要坚持和完善立法工作中的审议程序。坚持法规案提前送达制度，保证常委会委员在审议前可以深入开展调查研究工作，最广泛地集中民智，体现民情，反映民意。坚持和完善立法审次制度，在坚持和完善法规草案两审制的基础上，对重要法规草案实行三审制，保证委员进行充分审议、发表意见，提高审议质量。

5、执法监督要有强硬性。法律的生命在于有效实施。如果制定出台的法律法规不能得到很好的贯彻执行，最后只能是一纸空文。地方人大在立法工作中要坚持两手抓，一手抓立法，一手抓执法监督，使立法工作和执法监督有机结合起来。建立法规跟踪问效机制，通过有计划、分阶段地开展“立法回头看”活动，了解、收集和整理法规实施中的实际运作情况，做好法规实施情况的跟踪调查和信息反馈，并从中进一步校正立法思路，改进立法工作，提高立法质量。

行政高效

加入世贸组织，不仅给我们带来各种机遇，更带来了各种挑战。在中国加入世贸组织的23项协议中，只有两项提到企业，其它都是对政府行为的规范。因此，世贸组织规则的影响，首先而且最主要的就是对政府管理制度的影响。

行政效率是行政管理的核心，也是行政管理的基本原则。管理学家邓肯曾说过：“如果说人们把一个词与管理联系得最为紧密的话，那么这个词就是效率。事实上，科学管理运动……可以称为效率管理。……正是人们对效率的渴望导致了近代管理思想的诞生”。在经济全球化过程中，世界各国都对公共管理部门尤其是的政府管理模式进行了改革，一个被称为“新公共管理”的政府管理模式被逐步确立。这种模式的基本价值取向就是效率优先。

在计划经济条件下，我国政府的职能是订计划、分指标、分项目、分资金、分物资，抓微观活动，甚至直接进入市场充当“运动员”，干预经济发展，是“万能政府”、“保姆政府”。很显然，这种以审批和管制为主导的政府管理模式，与WTO体系下以市场为主导的政府管理模式是背道而驰的。为适应经济全球化的发展，我们必须借鉴西方发达国家在经济全球化背景下政府管理模式转型的积极成果，对我国政府原有的管理模式进行改革。

众所周知，与我国的经济体制改革相比，我国的政治管理体制改革是滞后的。然而，我们有幸看到，在今年上半年爆发的“非典”危机中，我国各级政府部门出现了现代政府管理模式的新气象。一是高效。“非典”改变了我们习以为常的行政工作方式，促进了政府工作的提速提效。长期以来，我们囿于计划经济体制时期形成的行政工作模式，习惯于、热衷于布置工作靠开会、传递决策靠文件，而“非典”时期，灾难当头，缓不济急，迫使政府工作打破常态、删繁就简，工作流程大大缩短，工作效率空前提高，形式主义荡然无存。二是公开。“非典”催生了公开透明的信息披露机制，加快了建立透明高效政府的进程。建立真实、全面、权威的疫情信息报告和披露制度，将疫情和政府的工作动态信息在第一时间直接通过媒体公之与众，架起了公众与政府同声共气、共渡时艰的桥梁，使广大群众逐渐由慌恐不安、责难埋怨，而转为沉着应对、科学防治，继而出现了群防群控、万众一心的局面。中国政府也因坦诚面对疫情、坦诚面对世界，赢得了国际舆论的高度评价。三是服务。“非典”危机校正了政府施政理念上的偏差，有助于政府进一步找准角色定位。以往我们过多地强调和追求政府的发展经济的功能，有意无意地忽视了政府的社会服务功能，在促进经济建设上舍得投入，而在为大众提供公共产品和公共服务方面却认识不足，导致了一些社会公共产品和服务供给严重不足。这次“非典”危机，就使得我们在公共卫生体系建设方面的问题暴露无遗，促使政府在角色定位上由管理型政府向服务型政府转变。

“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，这是党的十六大提出的我国深化行政管理体制改革的目标和要求。对地方人大来讲，就要依法履行职能，加大监督力度，督促地方政府推进行政管理体制改革，构建高效、透明、服务型的政府。具体来讲，要着重加强以下几个方面的工作：

1、加强行政立法工作，规范政府行为。依照地方立法权限，地方人大的行政立法主要是指二个方面：一是地方性法规的创制。根据上位的法律、行政法规的规定，制定出台本行政区域的实施细则或管理条例。对国家行政法律规范尚未规定而WTO规则要求制定的特别是行政管理程序方面的事项，也要根据本行政区域内的实际，积极制定相应的地方性法规，为我国行政法制建设发挥先导作用。二是现行地方性法规的清理。加入世贸组织以后，根据有关协议内容，国家对我国现行法律、行政法规进行了清理。地方人大也要积极做好衔接性的清理工作，对上位法已经修正或与WTO规则不相适应的地方性法规，该废止的废止，该修正的修正。同时，积极督促同级政府及其有关部门做好规章和政策清理工作。

2、加强对政府决策行为的监督。一是加强对政府决策合法性的监督。政府是权力机关的执行机关，其在行政管理过程中的决策行为必须以有效执行本级人大的决议、决定和上级政府的决定、命令为前提。地方人大有权撤销同级人民政府的不适当的决定和命令。二是加强对政府决策规范性的监督。督促政府建立决策调研、论证、咨询等各项制度，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，防止决策行为的随意性。三是加强对政府决策责任的监督，督促政府建立和完善行政问效机制，防止拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人“三拍”现象的发生。

3、加强对政府行政执法行为的监督。加强对政府规范性文件的审查，规范政府执法行为。加强对政府实施行政执法责任制情况的监督，推进政务公开，接受群众和社会监督。认真组织开展执法检查、执法评议工作，运用听取汇报、审议、调查、视察等多种方法，对执法检查、执法评议的意见建议落实情况，加大跟踪督查力度，确保政府执法工作走上“有法必依，执法必严，违法必究”的法治轨道。

4、加强对行政干部和权力的监督。加强法制宣传教育工作，提高政府公务员特别是领导干部的法律意识，牢固树立公仆意识、服务意识。充分行使人事任免权，加强对干部履职情况的监督，促使政府官员按照“立党为公，执政为民”的要求，深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事。

司法公正

司法公正是法治国家的内在要求，是一个国家在和平时期实现正义的最后一道屏障，它维系着公民的生命、财产和安全，关系到社会的安宁、国家的稳定。博登海默曾说：“如果纠纷是以不适当的或不公正的方式解决的，那么社会肌体就会留下一个创伤，而且这些创伤的日益增多，很有可能危及对令人满意的社会秩序的维护。”非公正的司法必然会损害民众对司法制度的期望，进而引发民众对整个社会制度的否定性评价。所以说，司法腐败是最大的腐败。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。

司法公正和公正司法不是一个概念。公正司法是司法机关及其工作人员在司法活动中保持公正，准确适用法律，不偏袒纠纷的任何一方，有较大的弹性，很容易受司法机关及其工作人员的主观倾向的影响；而司法公正的概念范畴则不仅包括了公正司法的内容，还指司法制度的公正，包括实体公正和程序公正两个方面。司法公正特别是司法制度的公正带有较大的刚性，其中包含了两个方面的要求：一是司法权内部制度的约束，包括诉讼程序规定、法律监督制度、司法机关的机构设置、职权划分和管理制度等方面的内容；二是宪政体制的分权保障，是指在统一的宪政体制下，司法权与立法、行政的相对独立。

随着改革开放和社会主义现代化建设事业的深入发展，我国的司法体制暴露出了许多与司法公正要求不相适应的地方。主要表现在以下几个方面：一是司法体制行政化。司法机关的机构设置、职能划分、人员配备基本上是行政模式的翻版，不是根据司法活动的客观规律和实际需要来设定，在管理上普遍实行庭长、院长、检察长审批案件等制度，层层报批，“办案的不审案，审案的不办案”，带有很强的行政色彩。二是司法权力地方化。地方司法机关的司法官由党委组织部门提名，同级人大任命，只有检察长的任命需要通过上级检察院的同意。甲地任命的司法官如果到乙地任职，需要重新任命。司法机关对行政机关存在机构、人员和经费上的依附关系，使设在地方的国家司法机关实际上成为地方的司法机关，处于一个行政机关之下的地位。这成为行政权对司法权进行干预的资本，从而导致现在司法活动中地方和部门保护主义现象。三是重实体轻程序。主要是指司法理念上的价值偏差，认为只要实体公正，程序是形式主义，无关紧要。正是由于这些体制弊端的存在，在很大程度上造成了现阶段有些地方司法不公、司法腐败问题比较严重的局面。

党的十六大提出要加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。在对司法机关的各项监督工作中，人大的监督是最具法律性和权威性的监督。因此,重视、完善和规范人大对司法机关及其司法活动的法律监督,切实提高监督实效,是我国社会主义初级阶段维护和实现司法公正的一个重要途径和必备手段。

1、完善监督程序，健全监督机制。完善的监督程序，必须包括实施监督的三个层面:一是监督职权适用的条件和范围，如何启动监督活动即监督如何提起；二是监督的具体组织及运行，监督与被监督双方的权利义务；二是监督的法律后果，监督可采取的法律强制手段、奖惩措施等等。健全监督机制，是要依据不同的条件和情势，充分运用现有的监督手段，既包括听取工作报告、个案监督、提出批评建议等监督方式，在必要的时候，也不放弃对质询、罢免等刚性监督手段的运用。

2、提高监督质量，实现有效监督。为了实现有效监督，除了适当使用强有力的监督手段之外，必须认真搞好实质性监督，注重搞好重点监督。所谓实质性监督是相对形式监督而言的。只有抓住实际问题的本质进行监督，才能保证监督不流于形式，从而实现有效监督。搞好重点监督，是指在众多的监督工作中，突出重点问题进行监督，并带动全面。要综合运用听取审议报告、开展调查、视察、检查、评议等方法，对重点问题进行连续监督和系列监督，并善始善终地抓好监办落实和跟踪反馈。

3、改善监督条件，优化监督环境。人大常委会及专门委员会要加强自身建设，要力争熟悉和掌握法律、法规以及检察、审判等诉讼业务，每个人大代表也要力争学习、掌握法律知识和诉讼业务。充分发挥专门委员会独有的作用和优势，使其能联结常委会和广大人大代表，对两院进行更经常、更有效的监督。加强法制宣传教育，增强被监督者的国家意识、法律意识、公仆意识，增强全体公民的人大意识、法律意识，营造一个良好的法律氛围和监督环境。公务员之家版权所有

4、重在启动、完善司法机关的内部监督机制，促进司法公正。要从根本上解决司法不公的问题，必须从改革现行司法体制着手，这就要求各级人大正确处理监督与支持的关系，在对司法机关进行严格有效的监督的同时，把监督重心放在启动司法机关内部监督机制上，而不能代替司法机关行使实质性的司法权。

5、加强、改善党的领导，强化、优化人大对司法机关的监督机制。我们党是国家政权的领导核心。加强和改善党的领导，是各级人民代表大会发挥包括法律监督在内的各项职能的根本保证和最重要条件。为了保证人大对司法机关实现有效的监督，一定要理顺党组织和同级人大的关系。地方人大要积极争取同级党委对人大依法开展的监督工作的支持，这对人大加强对司法机关的有效监督，维护和实现司法公正至关重要。