现代化河西新城建设中强化流动人口管理的思考和对策

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自去年10月份区划以来，为了实现看古城南京到老城，看现代化南京到河西的目标，河西新城建设全面加快，吸引了众多的外来流动人口。流动人口的增多，将对建设、繁荣新城经济起着巨大的推动作用，但也给社会治安、城市管理、计划生育等各方面带来了一定的负效应，成为创建全国最安全城区活动中较为重要的课题。为此，我们用了2个月的时间，对区划前后流动人口变化情况进行了专题调研，并结合实际，就建设现代化标志区进程中如何强化流动人口管理谈些认识和对策。

一、区划后我区流动人口的基本现状

随着河西新城建设全面启动，流动人口大量涌入，我区成为相当典型的流动人口聚集地。原鼓楼区江东地区、雨花台区沙洲、双闸地区流动人口聚集地划入我区后，流动人口成倍增加。基本情况可归纳为以下几个方面：

从总量规模看，具有增幅性。区划前，我区流动人口保持在3万人左右，区划后达近7万人，随着奥体中心和一些标志性建筑全面开工，流动人口还会增加。仅奥体中心施工队就有个，多建筑工人。

从从事职业看，具有广泛性。除了雨润等产业化集中用工外，大多数从事建筑、收旧、贩卖、种菜、加工、餐饮、服务、拾荒、游医等城里人不愿干的苦、累、脏、险等行业。

从流动来源地看，具有地域性。我区流动人口主要来自于省内苏北地区，省外的河南、安徽、浙江、江西等地区，其中河南籍占30%，安徽籍占30%，苏北地区占20%，其他地区占20%。

从滞留时间看，具有不确定性。外来人口居住周期不确定，居住时间一年以下的占50%以上，居住一年以上至二年的占20%左右，居住二年以上的占25%左右。

从暂住地看，具有边远性。流动人口大多居住在环境比较差、卫生设施缺乏的城郊结合部地区，大多居住在工地工棚、和民房。这样，就引发私房出租户的大量增加，如滨江地区原来只有400多出租户，现在猛增到2000多户，

从年龄层次看，具有壮年性。在流动人口中，18岁以下的青少年占9%左右，18岁以上至50岁的劳动适龄人员占绝对优势，为80%以上。

从文化结构看，具有不适应性。流动人口中初中以下文化程度占90%以上，高中以上文化程度占的比例不到10%。由于文化程度低，带来求职难，只能从事体力型职业。

二、流动人口的作用及其所带来的问题

对于流动人口，我们应该树立一个客观的、全面的态度，看到其积极作用：一是他们是城市建设、生产劳动中一支不可缺少的生力军。许多重点工程，特别是当前建设河西离不开他们的辛勤劳动，缓解了城市中一些苦、累、脏、险工种劳动力缺乏的矛盾；二是对第三产业的发展发挥了拾遗补缺的作用。市场经济发展的一个重要标志就是大力提高第三产业在产业结构中的比重，流动人口大多都是从事第三产业，有力地强化了城市供应，弥补了城市发展中出现的社会服务行业网点的不足，满足了市民的生活需要；三是带来了项目引进、资金流入和人才的吸纳。现在许多企业都是外地来我区落户，投资经营，从而为我区的经济注入活力；四是沟通城乡和区域之间的商品流通。扩大了消费市场，促进经济繁荣，增加财政收入。因此，从根本上说，流动人口是经济和社会发展的必然产物，是剩余劳动力的转移和开发，也是生产力发展和社会进步的表现。

在充分肯定流动人口积极作用的同时，我们还应看到，流动人口大量涌入，也给我区城市管理、社会治安带来了诸多新问题：

1、加大了城市设施的压力。区划后我区处在建设发展中，一些城市基础设施还有待于完善，仅仅能够维持常住人口正常需求，7万流动人口聚集到我区，他们即是生产者，也是消费者，在生活服务、供电、供水、交通运输、教育卫生等诸多方面都带来很大压力，有些方面处在超负荷运转。

2、给社会治安带来严重隐患。流动人口来自各地，成分复杂，相当一部分人素质低下，法制观念淡薄，流窜犯罪分子也夹杂其中，伺机作案，是社会治安的重大隐患。一是犯罪率居高不下。我区今年1？2月共发刑事案件226起，同比下降30.7%，但流动人口作案比重加大，占整个刑事案件57.3%；二是侵财型犯罪突出。遇上机会就下手，顺手牵羊、撬门扭锁，捞得着就捞，捞不着就跑，不择手段，不计后果，侵财性案件占流动人口作案达90%左右。去年12月22日凌晨，江东村积余二队一门面房发生抢劫案，4名外来犯罪分子，持械撬门入室，打伤事主一家3口，抢劫人民币76000元；三是犯罪的恶性程度加剧。杀人、抢劫、强奸、流氓伤害案件等暴力性案件绝大多数是流动人口作案，今年破获的3起杀人案件，都是流动人口所为，手段凶狠残忍。如2月15日积善村发生一女青年被杀案，被杀女青年及杀人凶手都是外来人口。四是结伙犯罪现象突出。流动人口过去多以单个犯罪形式出现，随着人数增多，加上他们家乡和宗族观念很强，常以亲友、同乡、同业为纽带结成帮伙，更多地进行有组织犯罪，对社会危害极大。去年12月份，我区破获发生在东林村穿电信制服，化装成电工专业人员，携带专用工具结伙偷盗电缆案件，此案带破电信电缆被盗割案件10余起，抓获16名犯罪嫌疑人都是湖北籍人。

3、登记办证难度加大。由于职业不稳定，进出流动性大，居住高度分散，给登记办证工作带来难度。流动人口受居住条件和从业条件的限制，他们居住处和职业经常发生变化，很不稳定，加之施工单位人员进出频繁，人头难以掌握准确，因登记困难带来办证困难，造成管理上存在失控现象。如河北三队原来掌握流动人口只有1000多人，进行“滚动式”整治管理后，流动人口达到4000多人，翻了4倍。

4、聚居地藏污纳垢现象突出。房屋出租混乱无序，许多城郊结合部地区的居民、村民为谋取私利，乱搭乱建简易出租房，使流动人口管理工作出现“三难”：掌握控制难、调查了解难、登记办证难。不仅影响城市的市容市貌，环境卫生很差，成为城市脏乱差的死角，而且没有约束房主履行管理义务的有效措施，许多私房成了不法分子落脚、结伙的场所，成了、赌博涉毒、无证经营、占道经营、制假贩黄、非法游医的窝点。如2月份，滨江派出所接到积余村96号承租人，举报居住在该处的20岁女青年偷盗其2000元及手机，破案时还查出她自去年10月以来，多次在暂住地进行的违法事实。

5、监督约束力严重失控。流动人口居住集中地区成了无党团组织，无行政管理的“自由王国”，坏人影响好人，好人变成了坏人。人不在一个组织中生活，任其所为，必然释放出极大的负效应，正气被压制，邪气逐渐上升。

6、给计划生育带来很大难度。流动人口青壮年居多，处于生育旺盛期的育龄妇女占流动人口妇女总数80%以上，许多没有流出地的生育状况证明，加之流动性大、居住分散，对其生育状况很难如实掌握，超生、逃生现象屡有发生。

产生上述问题的原因是多方面的，但其主要原因表现在以下“四个难到位”：首先，认识难到位。许多部门和单位对流动人口工作的认识不高、重视不够，没有从维护社会政治稳定的高度和促进精神文明的大局来认识流动人口管理的重要性。不能适时调整管理措施，有针对性地开展宣传教育活动，被动应付，满足于现状。其次，协调难到位。对流动人口管理是一个系统复杂工程，往往涉及公安、市容、工商、文化、计生、房产、卫生等许多部门，但在有的地方对流动人口是重收费轻管理，甚至是只收费不管理，各职能部门缺乏相互协调和配合，没有形成齐抓共管、综合执法的工作合力。一些非法游医、制售假文凭、劣质食品加工点等虽经多次取缔，仍然屡禁不绝。第三，教育难到位。流动人口大多来自于僻远贫困的农村地区，文化水平较低，又没经过专门的劳动技能培训，在城里求生谋职的难度大、困难多，而针对流动人口开展的法规教育、文化补习、技能培训等比较缺乏，不能使流动人口提高自身的竞争力，顺利找到适合自己的岗位。第四，服务难到位。流动人口属社会的弱势群体，从事的多是城里人不愿干的苦、脏、累活，工作环境较差，工资待遇较低，合法权益得不到有效保障；稍有不慎可能导致矛盾激化，甚至引发刑事案件。而根据民工的生存状态开展心理疏导，提供政策法规咨询、法律援助、劳务中介与技能培训、房屋租赁、婚育、入托入学等方面，空白点较多，不能适应外来人口日益增多的趋势，政府部门应当肩负的保护、服务弱势群体的工作职责未能真正履行。

三、加强流动人口管理的对策及措施

人口流动即是一个古老的课题，又是建立社会主义市场经济体制过程中遇到的新课题；即是一个具有全国乃至国际共性的问题，又是我区在建设南京城市新中心和现代化标志区过程中亟待解决的问题。必须要避其短扬其长，发挥积极因素，克服负面效应。近年来，区委、区政府高度重视加强流动人口的管理，从更新思想观念，转变指导思想，改进工作方法等方面入手，不断探索管理工作新路子，取得了明显成效。主要采取了以下对策和措施：

1、不断更新思想观念，树立平等相待的意识。要正确、全面地认识流动人口这一社会现象，不能只看到消极的一面，忽视其积极的一面，只看到管理的难度，忽视我们思想和工作的问题。因此，要充分认识到大范围的人口流动是市场经济发展的必然趋势，流动人口凭劳动挣钱致富或投资创业是主流，更多的为城市建设作出积极贡献。在流动人口管理中，需要防止放任自流，又要克服因噎废食。要在态度和感情上转变，变“反感”为理解，从对待“外来户”当成“自家人”，象对待常住人口一样来对待流动人口，激发他们为“第二故乡”作贡献的热情。

2、不断加强机制建设，健全完善管理网络。流动人口现象不仅不会消失，而且可能日益突出，必须正视现实，建立起一套由上至下的加强流动人口管理机制，纳入各级社会经济发展的总体规划。目前，我区建立了区、街、社（村）三级立体的、多层次的管理网络。区、街建立了流动人口管理领导小组和办公室，区流动人口管理工作办公室由综治办、公安、劳动、市容、房产、计生、建设等7个有关部门人员组成，并协调到位，实行长期联合办公，街道流管办保持专职人员3人以上，社区，行政村建立了管理站，并层层签定了流动人口管理责任书，按1：300的比例建立了协管员队伍。在区统一要求和协调下，各部门按照各自的职能范围，加强管理工作，努力做到了工作有计划、协调有力度、管理有人抓、结果有讲评，避免重收费、轻管理，各自为战、缺乏协调的现象，凡是涉及到的部门都要做到全力配合，密切协同。同时，本着“谁聘用谁负责，谁带队谁负责，谁留宿谁负责，谁受益谁负责”的原则，坚持抓房东、房东抓，抓工头、工头抓，系统抓、抓系统，使管理工作不断向纵深拓展，真正形成政府带动、各方参与、多块结合、齐抓共管，层层有人抓，级级有人管的组织网络。

3、不断加强制度建设，规范长效管理措施。流动人口管理难度大，要有一套行之有效的管理制度和规范的工作计划做保证，才能实现流动人口管理工作经常化、制度化和规范化。因此，我区先后制定了《流动人口管理工作实施方案》、《流动人口依法管理教育实施意见》、《流动人口管理教育各部门职责分工》，编印了《流动人口管理公示手册》、《流动人口管理法规条例选编》以及办公室、流管站、协管员等各项规章制度，突出抓好私房出租户、用工单位的登记办证制度落实，。每年制定流动人口管理工作流程，做到年有计划，月有重点，保持了管理工作具有规范性、连续性、有效性。

4、不断拓展保障渠道，保持管理机制正常运作。在取消流动人口管理性收费的情况下，为了保持管理工作不受影响，保持流动人口协管员队伍的生存和发展，根据中央、省、市有关文件精神，经过区委书记办公会、区长办公会政府反复研究，决定由区市容局作出贡献，流动人口城镇垃圾处理费委托区流管办组织协管员收取，统一使用省监制的城镇垃圾处理费的票据，实行收支两条线，费用用于管理、宣传、教育、服务和协管员的工资，并形成会议纪要，下发全区，保持了流动人口管理力度不减，队伍不散，使我区流动人口管理走在全省先进行列。公务员之家版权所有

5、不断简化管理环节，提高优化服务质量。流动人口的登记办证与服务的往往相互脱节，管理部门的手续比较烦琐，不能达到及时登记办证和管理，流动人口要把各种证件办齐，需要跑上跑下，因此，大多就不向有关部门登记办证，处于自流状态。对于流动人口管理不能只停留在单位的登记办证阶段，而要进一步拓展管理深度，还应当树立为他们服务的思想，要把管理寓于服务之中。为此，我区普遍建立了“一站式”流动人口管理站，简化手续，统一管理，实行流动人口各种登记办证手续“一条龙”集中办理，提高了工作效果。流管站还提供住房租凭信息、就业务工信息、法律咨询、卫生保健，子女就学等十项服务，深受流动人口的欢迎。同时，注重营造宽松优越的环境，对流动人口聚集地的水、电、道路等基础设施建设和改造，建立医疗服务中心、法制宣传教育培训中心和流动人口子弟学校，开展丰富多彩的文化活动，改善了流动人口生活和经营环境，不仅保证他们的安居乐业，也促进了他们整体素质的提高。

6、不断改进管理办法，构筑自我管理阵地。加强流动人口管理，需要注重实际，开辟有效管理途径，不能内外因素分离，形成“两张皮”，要把政府管与自身管紧密结合起来，充分发挥流动人口内在的积极因素，实行“以外管外”，增强其群体自治能力，才能增强管理实效。为此，我区十分重视流动人口的组织建设，构筑自我教育、自我管理的阵地。针对流动人口老乡观念重、彼此易沟通的特点，挑选在流动人口中有威信、素质好、有组织能力的流动人口担任协管员、协教员；针对流动人口党团员占一定比例的实际，建立流动人口党支部、团支部；针对流动人口青壮年多的现状，成立了流动人口民兵连和计划生育协会等群众团体。大大增强了流动人口的光荣感和责任感，在加强流动人口管理中发挥了不可替代的重要作用。

7、不断加大整治力度，消除社会治安隐患。组织力量对流动人口聚集地进行不间断的清查整治，提高预防、发现、控制、打击犯罪的能力，重点打击混迹其中的违法犯罪分子和社会丑恶现象，清理遣送“三无”人员，取缔制假贩假、制销伪劣商品、非法行医等。要克服清查整治一阵风现象，全面推广以重新编制门牌号码为切入点，进行“滚动式”循环清查整治，努力做到编排门牌号码不错、不重、不漏，出租户登记村不漏户、户不漏人，保持查一块清一块，整一片建一片，发展一方巩固一方，不断向常住人口、暂住人口、难点地段循环滚动。通过不间断的“滚动式”清理整治，大大增强了管理效果。一是遵纪守法的意识明显增强。房屋出租户和流动人口主动登记办证多了，如滨江派出所辖区过去鲜少有人主动办证，进行“滚动式”清查整治，增强了他们的法律意识，已有100多人主动来登记办证，提高了登记办证率和信息采集率；二是自我防范意识明显增强。过去那种一把小挂锁、一扇破单门、物品随地扔、外出敞开门现象少了减少了犯罪分子下手的漏隙，有效性防止了被盗案件的发生；三是治安状况明显好转。开展不间断“滚动式”清查整治，有效遏制流动人口发案上升势头。如流动人口聚集地江东村，2月份只发生一起案件，人民群众安全感得到增强；四是社会风气明显改善。出租与承租之间、常住人口与流动人口之间、流动人口与流动人口之间的矛盾纠纷减少，和睦相比、邻里守望风气形成；五是打防能力明显提高。进行不间断“滚动式”清理整治，在发现线索，争取破案主动权上明显提高，如滨江派出所辖区，房屋出租户主和流动人口主动向公安机关提供各类违法犯罪线索25条，查处治安案件10起11人，破获刑事案件