我看行政诉讼的第三人

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《行政诉讼法》继《民事诉讼法》之后也确立了第三人制度。《行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。但该规定未能给行政诉讼的第三人下一个比较确切的定义，只是确立了行政诉讼第三人的两个内在因素，即“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”和充当行政诉讼第三人的只能是“公民、法人或者其他组织”，而显得内容单一、原则，具体操作性不强。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》)，有部分条款涉及了第三人问题，但相对于具体的司法实践过于狭窄，也未尽完善。上述规定给行政诉讼的司法实践和行政诉讼的理论研究带来了诸多不便，甚至造成实践上和理论上的诸多混乱。在审判实践中，如果对其不能充分理解并准确把握，难免会发生遗漏第三人，错列第三人、混淆第三人等程序性错误，导致错审误判。

随着《行政诉讼法》和《行政许可法》实践的进一步深入，行政诉讼第三人问题将越来越复杂，因此，正确理解和把握行政诉讼的第三人，科学设置行政诉讼第三人的判断标准，对于我国行政诉讼理论完善和司法实践，都具有特别重要的意义。本文试就行政诉讼第三人的几个问题，谈谈个人的一些看法和见解。

一、行政诉讼第三人的概念和法律特征。

虽然在理论界和实务界仍存在不同的看法，但对第三人的概念大致都认同以下看法是，所谓行政诉讼第三人是指因与被诉具体行政行为有利害关系，通过申请或者由人民法院通知而参加到诉讼中来的除原、被告以外的公民、法人或者其他组织。

行政诉讼第三人具有以下法律特征：1.第三人是原、被告以外的诉讼参加人，第三人在法律上具有独立的法律地位；2.第三人参加诉讼须是在原、被告的诉讼程序已经发生且诉讼程序尚未终结前进行。第三人参加诉讼是由自己申请或由人民法院通知而参加。3.参加诉讼的目的是维护自己的合法权益。是为了防止诉讼结果对自己产生不利影响，且该权利义务均与被诉具体行政行为直接相关。4.参加诉讼的根据是同被诉具体行政行为有利害关系。

二、审判实践中对第三人的把握。

(一)正确认识在行政诉讼中确立第三人制度的目的和意义。

行政诉讼法确立第三人制度，主要的目的和意义是：第一，简化诉讼程序，提高审判工作效率。不仅可以实现诉讼的合并审理，而且可以避免可能发生的诉讼，使可能发生的诉讼同已经发生的诉讼实现合并审理。便于当事人诉讼，便于人民法院审判，节约诉讼成本，减轻讼累。第二，彻底解决彼此有联系的纠纷，有助于人民法院查明事实，保证案件的审判质量。通过第三人参加诉讼，更有利于人民法院全面审查具体行政行为的合法性，查清案情，作出正确裁判。同时避免由于时过境迁，可能出现人民法院作出前后矛盾的裁判，提高人民法院办案的质量。第三，有利于保护作为第三人的公民、法人和其他组织的合法权益，有利于维护和监督作为第三人的行政机关或组织依法行政，有利于保证司法公正。第四，有利于节省诉讼时间和诉讼费用，提高人民法院办案效率。允许作为第三人参加诉讼，可以节省诉讼时间，提高办案效率，防止因新的诉讼而带来的人力、物力的浪费。

(二)对“利害关系”的界定问题。

《行政诉讼法》规定的第三人的基本要件，是“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”。《解释》第二十三条、第二十四条针对第三人确定的两种具体情况所作的规定，过一原则，在司法实践中容易出现不同的理解和操作。因此，对“利害关系”的认识和理解，直接关系到行政诉讼第三人具体构成要件的确定，也直接决定着行政诉讼第三人的范围。所谓“利害关系”是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为的存在、变更、撤销将对第三人行政法上或者民法上的权利义务关系发生实际影响。这种“利害关系”是法律上的利害关系，不是事实上的关系，这种利害关系不等同于与诉讼结果有利害关系。该“利害关系”是仅限于直接利害关系，还是包括间接利害关系，对此问题理论界也有不同看法，一种观点认为，第三人与本诉所争议的诉讼标的——具体行政行为有直接的利害关系，即该具体行政行为直接调整或涉及到第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整，所形成的法律关系只能是行政法律关系。另一种观点认为，上述观点对利害关系人的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织来说，显然是不利的，也不符合《行政诉讼法》中最大限度保护个人、组织合法权益的价值。且《行政诉讼法》第二十七条及《解释》第十三条第(2)项也未将“利害关系”局限在“直接”利害关系的范围内。因此，“利害关系”也应包括间接利害关系。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系，以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。理解《行政诉讼法》关于第三人与被诉具体行政行为的“利害关系”的规定，应以被诉具体行政行为对个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为“以行政法律关系为中介”。笔者倾向于后一种观点，认为应把与被诉具体行政行为有间接的利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。

(三)对“利害关系”的认定问题。

在审判实践中，“利害关系”应具体把握好以下几种：第一，被诉具体行政行为影响到原告与他人之间特定的民事法律关系。如行政机关对被处罚人借用的财物当做被处罚人的财产予以没收，必然引起财产真正所有人与没收行为之间存在利害关系。第二，被诉具体行政行为涉及原告与其他行政机关之间的特定行政法律关系。由于两个行政机关就同一事实对相对人做出相互矛盾的具体行政行为，相对人起诉其中之一时，就需要将另一行政机关列为第三人。如复议机关改变原具体行政行为而相对人以复议机关为被告起诉时，原行政机关可以称为第三人。第三，在被诉具体行政行为以两个以上当事人为对象所形成的行政法律关系中，原告以外的当事人与作出被诉具体行政行为的行政机关形成的权利义务关系。如在治安行政案件中，如果受处罚的加害人一方起诉，其他加害人与处罚机关形成的关系就属于与被诉具体行政行为有利害关系，其他加害人应列为第三人。根据法律规定和审判实践，笔者认为可能出现有第三人情况的行政案件有：1.共同被处罚人中未提起诉讼的人。行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，一部分起诉了，一部分未起诉，未起诉的被处罚人可列为第三人参加诉讼。2.行政确权案件中主张权利的人。涉及主张权利当事人利害关系的行政案件如土地、草原、森林、滩涂、水面、专利等确权案件，主张权利的人与该行政确权行为都有利害关系，可作为参加诉讼的第三人。3.与原告受罚或其他影响其权益的处理行为有利害关系的行政机关可以作为第三人。两个以上的行政机关作出相互矛盾的具体行政行为，非被告的行政机关可以作为第三人，越权之诉中的被越权机关可以是第三人。4.行政处罚案件中的受害人或被处罚人，在行政处罚案件中被处罚的或者被侵害的一方当事人不服该行政裁决起诉的，另一方当事人可以作为第三人。5.受行政裁决的人。行政机关对平等主体之间的赔偿问题或补偿问题作出裁决，一方当事人起诉，另一方当事人可以作为第三人。6.与行政机关共同署名的非行政机关。行政机关或组织和不具有国家行政职权的非行政机关或组织共同署名作出行政行为，当事人不服起诉的，非行政机关或组织可作为第三人。7.在征用土地或房屋拆迁案件中的建设单位。当事人不服征地或拆迁具体行政行为的，有关建设单位可以作为第三人。

(四)行政机关成为行政诉讼第三人的认定问题。

作为民事主体的法人在行政法上，是行政管理的相对人，是行政主体管理的对象，它们都可以成为行政诉讼的原告和第三人，也就是说，如果行政机关直接被行政主体作为行政管理相对人，并成为具体行政行为的行为对象，受到具体行政行为的拘束，则行政机关在这种情况下已经不再是机关，而是与其他法人一样的法人。当行政机关丧失了机关的属性，成为一般的行政管理相对人的时候，它们同时也获得行政诉讼法赋予的行政诉权，依法可以成为行政诉讼的原告，因此当然也可以成为行政诉讼的第三人。因此，行政机关作为机关法人主体身份出现时，以第三人参加行政诉讼，在理论界和司法界是认同的。但行政机关作为行使行政职权的行政主体，可否以第三人参与行政诉讼，在理论界存在着较大的争议。《解释》第二十条第二款规定“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”。众所周知，行政诉讼被告恒定为行政机关，这里对被告与第三人地位的置换性规定表明行政机关取得第三人地位已于法有据。这在一定程度上确定了作为行政主体的行政机关成为行政诉讼第三人的可能性。

除《解释》所涉及的作为行政主体的行政机关作为第三人的情形外，在审判实务中，笔者认为一般在以下情况中，作为行政主体的行政机关可以申请或由法院通知其以第三人的身份参加诉讼。(1)越权之诉中的被越权机关可以是第三人；(2)两个行政机关就同一事实对相对人做出相互矛盾的具体行政行为，相对人起诉其一时，另一行政机关可以是第三人；(3)复议机关改变原具体行政行为而相对人起诉复议机关时，原行政机关可以作为第三人；(4)复议机关维持原具体行政行为，相对人起诉原具体行政行为的作出机关时，复议机关可以作为第三人等等。

三、行政诉讼第三人参加诉讼的方式和程序。

根据行政诉讼法的规定，具备行政诉讼第三人资格的公民、法人或其他组织有权参加行政诉讼。行政诉讼第三人参加诉讼，应当确立合法、合理的规则。笔者认为应当有以下两条：第一种是第三人申请参加，由人民法院决定。第三人应以书面的方式申请，并应说明申请的理由。法院审查后决定追加的，应用书面通知或笔录告知的形式通知第三人，并另通知当事人。经审查认为其申请不符合条件，应通知不予追加；坚持申请的，以书面方式驳回。另一种是人民法院依职权通知参加。依职权追加只有在若不追加，案件事实便无法查清、责任便无法分清的情况下才适用。行政诉讼第三人参加诉讼的时间，依法应当是在原告起诉之后，一审庭审结束之前。如果他人之间的诉讼尚未开始，或者他人之间的诉讼已经终结，都不存在第三人参加诉讼的问题。在行政诉讼中，只要一审判决宣判前，第三人随时可申请参加诉讼，但应经法院准许。在二审程序中，第三人不能申请参加诉讼。当然，如果二审法院认为一审法院遗漏了必须参加诉讼的第三人的，可以撤销原判，发回重审。

四、行政诉讼第三人的诉讼地位及其权利义务。

行政诉讼第三人是独立于原告和被告的特殊的诉讼主体，其参加诉讼的目的不是为了维护原告的权益，也不是为了维护被告的权益，而是为了维护自己独立的合法权益，他在诉讼中既不是原告，也不是被告，而是具有独立诉讼地位的诉讼当事人。《解释》第二十四条规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服有权提出上诉”。因此，第三人可以提出与本案有关的诉讼主张。第三人的诉讼主张可以与原告或被告的诉讼主张不同，也可以与其中一方的主张一致。

行政诉讼第三人的诉讼权利和义务与原告和被告亦基本相同。即第三人在诉讼中应享有如下权利：依法享有委托诉讼人、申请回避、提供证据、查阅诉讼材料，提出诉讼主张，进行辩论、陈述和上诉等诉讼权利；并履行相应的义务，如依法行使诉讼权利、遵守诉讼程序、履行生效判决等。总之，行政诉讼第三人的诉讼地位与原告和被告大致相同，但却不是完全相同，它们之间在一些诉讼权利上应该有所区别。