人大常委会应该加强对规范性文件的审查之我见

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某省法制办2003年上半年对接受备案的规范性文件进行审查，发现存在"违法或不当"的文件占备案文件总数的19%。

盖着红色国家机关印章的文件体现着法律尊严和国家权威。可是，在某些人那里，却可以根据自己的意志随意扭曲变形，随意"发明创造"这些文件。无法想像以这样的文件来指导职能部门的工作会出现什么样的结果。为此，某省人大常委会会议审议通过的《人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》（以下简称《办法》）规定，从2003年12月1日起，该省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省辖市人大及其常委会制定的规范公民、法人和其他组织行为的、具有普遍约束力的文件，都需到该省人大常委会备案，接受审查。公民也可以主动要求该省人大常委会对某些规范性文件进行审查。这也就是说，今后在该省内，无论哪一级政府及法院、检察院，如果出台的相关规范性文件有任何超越法定权限、违背法定程序等问题，公民都可以书面要求该省人大常委会对这些文件进行审查，该省人大常委会将根据公民的书面要求，按有关规定办理。

笔者要为该省人大常委会的这一依法举措叫好！的确，地方人大常委会依法审查地方规范性文件，是制约"问题文件"泛滥的一把利剑。

地方规范性文件是指地方人民政府制定的对公民的权利和义务产生普遍约束力的行政性规范行文。文种包括决定、命令、规定、通告、公告、办法等。内容包括政府及其所属工作部门制定涉及行政许可、行政征收、行政给付、行政强制、行政处罚、行政合同、行政程序等具有普遍约束力的规定。地方规范性文件也包括同级人民法院、人民检察院制定的规定、办法、布告等文件。

审查备案规范性文件是县级以上各级人民代表大会常务委员会闭会期间，依法对本级人民政府、人民法院、人民检察院法律监督和工作监督的重要职责。《宪法》和《地方组织法》规定：县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会，具有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大决议的遵守和执行"、"撤销本级人民政府不适当的决定和命令"的职权。依照宪法和法律规定，对同级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院作出的同宪法和法律相抵触的决议、决定，县级以上人大及其常委会有权力、有责任予以撤销，并实施有效的法律监督，以此维护宪法和法律的权威，维护社会主义法制的统一和尊严。

由于地方规范性文件涉及本行政区域内事关全局、当前和长远、普遍和公共的事务，因此，地方人大常委会就有必要对在本级地方人大备案审查的这些规范性文件"是否超越权限，是否违反宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章及上级机关规范性文件，是否违背法定程序，是否存在文件之间对同一规定不一致，是否属于法律法规明确规定必须备案审查的"等五个方面进行依法审查，以履行其地方国家权力机关的法律职能。

人大常委会审查规范性文件应该注意以下几点：

第一，要克服"五怕"的思想阻力（即怕人大常委会审查规范性文件会影响与被审查单位的关系；怕被撤销的错误决定得不到有效的纠正和制止而影响人大常委会的权威性；怕撤销制发机关的规范性文件有悖于宪法、法律、行政法规而影响行政执法的威信，从而造成其他行政措施也难以执行；怕人大常委会的决定酿成难于收拾的局面；怕对其决定的后果负责），以进一步提高其在宪法和法律赋予的职权范围内进行工作的自觉性，真正做到既不能失职，又不能越权。

第二，要认真审查制发文件的机关是否属于人大及其常委会的监督对象。制发文件的机关不仅包括政府及其工作部门、人民法院、人民检察院，还包括享有一定的社会公共事务管理职能的临时机构和组织，如城管办、工商联、专业协会等。凡属人大产生，向人大负责的机关制发的不适当的文件，应由人大常委会决定撤销或部分撤销。不是人大产生的政府工作部门，其制发的不适当的文件，可由人大常委会决定责成政府撤销或部分撤销。受政府委托行使公共事务管理职能的临时机构和协会组织制发的文件应视为规范性的政府行文，对其中的不适当的文件，人大常委会同样可决定责成政府撤销。上级机关或直属机构发出的不适当的文件，则应由人大常委会决定提请上级人大常委会审查决定。

第三，要衡量其是否具有公开性、公正性、时效性。由于规范性文件涉及的范围涵盖社会公共事务管理的方方面面，具有普遍性，规范性文件一定要有透明度，即公开性。除本级人大常委会的专门机构负有直接审查责任外，同级国家机关、乡镇人大主席团、社会团体、企事业组织以及公民个人均可向人大常委会提请审查。审查过程中，被审查单位应提交有效法律文件、资料，并接受人大常委会的审查询问。人大常委会应允许其在人大常委会主任会议审查时进行答辩和在人大常委会会议审议时进行陈述，以充分保障被审查单位的合法权利。人大常委会审议时应充分发扬民主、集思广益，按"票决制"集体行权。公正性是人大常委会作出正确决定的保证。人大常委会备案审查规范性文件的相关调研工作，必须实事求是、全面客观；结论必须是事实准确，分辨清楚后作出；必须以宪法、法律、法规为依据，并力求适用准确，作出的决定既要有依有据，又要符合客观实际。时效性即指人大常委会应按时限审查规范性文件。因审查规范性文件是事后监督，不适当的文件施行后将会产生不良后果，时间越长危害越大，所以，必须按规定时限作出审结决定。