深化乡镇机构改革 构建农村和谐社会

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构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。乡镇是我国最基层的政权组织，与农村、农民、农业有着密不可分的联系。搞好深化乡镇机构改革，对加强基层政权建设，构建和谐社会具有重要的现实意义。然而，目前，乡镇职能界定不清，机构设置混乱，人员超编严重的问题，始终制约着乡镇政府职能的发挥，因此，进一步深化乡镇机构改革，转变政府职能，是构建农村和谐社会的重要保证。

一、依照法律法规，界定乡镇职能

党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。乡镇是农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。尤其是农业税取消后，乡镇干部已从过去的催粮、要款中解脱出来。因此，在界定乡镇职能时，要在社会管理、公共服务的大前提下，根据有关法律、法规、政策，结合实际，科学、合理地界定乡镇职能。要按照权力、责任、利益相统一的原则，正确划分县乡之间的财权、人权、事权、物权，既不能权力在上面，责任在下面，也不能笼统地对乡镇搞“一票否决”。尤其是在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或者乡镇政府不必履行的职能减去。比如：基础教育是国家的基本国策，都是为了全国人民的共同利益，属于全国性的公共产品，这些职能应当由国家来承担。国家可以通过拨付资金的形式，委托乡镇政府或县级政府管理。属于上级业务主管部门、行政执法部门、司法部门的职能，上级部门和领导要主动承担起来，不能毫不负责地把它推给乡镇。譬如在社会治安综合治理上，属于公安派出所职权内的事，要由县级公安机关及其公安派出所负责；属于司法所职权内的事，要由县级司法机关和司法所负责。而不能笼统地交给乡镇政权，“一票否决”乡镇党委、政府。通过依法界定乡镇职能，让乡镇政府发挥好服务农村、农民、农业的职能，解决政府错位、超位、不到位的问题，充分调动社会各方管理社会的积极性，密切党和政府与人民的血肉联系，为构建和谐社会打下基础。

二、结合乡镇特点，设置乡镇机构

乡镇与农民直接接触，工作性质决定其机构设置不可能与上级一一对应，因此，建议乡镇机关综合设置一个办公室，或分别设置党委办公室、政府办公室，处理乡镇机关的会议、接待、协调、财务等工作。其他人员实行委员、助理员制。委员、助理员直接对书记和乡镇长负责。由于乡镇领导均在10人以上，乡镇机关设置3个办公室，不但不便于领导分工，而且增加了管理层次。而实行委员、助理员制，委员、助理员直接对分管领导负责，直接面对群众，既可有利于乡镇党政领导分工，明确责任，也便于和上级业务部门对口，同时也可拉短乡镇领导与群众的距离。只有这样，才能做到既有分工，又有合作；既可以明确责任，又可以减少推诿扯皮现象，齐心协力履行好乡镇政权的职能。

乡镇事业机构，也要按照社会管理、公共服务的要求，科学界定职能。把那些属于乡镇政府的职能从事业单位中剥离出来，交给乡镇政府。比如卫生院、畜牧站中的防疫职能，水利站中的规划、抗旱防洪职能等等交给政府，而把卫生院、畜牧站中的医治职能，水利站中兴利职能等等推向市场。对于不在具有社会公益职能的站所直接改制为企业或社会中介组织，与乡镇脱离隶属关系。为此，建议乡镇事业单位仍按省委、省政府乡镇机构改革方案的要求，设置4个中心1个所，即农业服务中心、村镇建设中心、计划生育中心、社会事务中心(含文化、民编制管理研究政、劳动保障等职能)和财政所。通过减少机构设置，斩断乡镇向农民乱收费的“手”，从组织上为构建人民群众安居乐业，干部、群众平等友爱，融洽相处的农村和谐社会创造条件。

三、制定优惠政策，大力精简富余人员

乡镇机构改革的难点在于分流富余人员，尤其是在农业税取消的大前提下，乡镇财政收入大幅度减少，不分流富余人员，解决人员超编与财政短缺的矛盾，不但机构改革会流于形式，而且乡镇政权也很难开展工作。制定优惠政策，分流富余人员，需要财力支持，而目前乡镇财力有限，单靠乡镇很难解决，这就需要中央、省、市、县分别给予财政上的支持，彻底解决乡镇债务和分流人员待遇问题。一是借鉴企业改制和粮食系统改革经验，鼓励转制人员买断工龄、置换身份，变“公家人”为社会人。自愿置换身份的人员与乡镇政府签订合同书，领取一次性补偿金后，完全解除与原单位的劳动人事关系。二是制定优惠政策，划定年龄段，让一部分在编人提前退休。不愿提前退休的，如果思想素质好、业务能力强、工作称职的可充实到村里任职，或通过考试、考核竞聘上岗。三是对于不愿买断工龄，也不愿提前退休的在编落聘人员，可在3年内发基本生活费，3年内仍竞聘不上的，要予以清退。四是对于乡镇聘用的、没有编制和计划指标的临时借调人员，要先行清理，该清退的要坚持清退，确实是有技术、有能力的，也可允许其与在职人员一起参加竞聘上岗工作，落聘人员一律清退。五是解决好乡镇工作人员的养老保险、医疗保险问题。让在编的放心，落聘的有保障。通过分流超编人员，减轻乡镇财政压力，解决乡镇人员为了吃饭而向农民乱收费的问题，这是密切干部群众关系，构建和谐社会必不可少的步骤之一。否则，农民负担“反弹”，人民内部矛盾加剧，社会秩序混乱，构建农村和谐社会就会变成一句空话。

四、加强机构编制管理，巩固机构改革成果

机构改革后，如不加强管理，就很难走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。一是乡镇机构、编制由省级直接管理，市县机构编制部门只是一个检查落实问题，减少地方党委、政府对乡镇机构的干预，从源头上卡死擅自设置乡镇机构、增加编制和领导职数的渠道。二要严格控制乡镇人员“进口”，满超编单位一律不准进人。乡镇事业单位缺编需要进入时，严格按照乡镇党委、政府提出申请，编委批准，组织、人事、劳动部门面向社会公开招聘，择优录用的程序办理。三要改变退伍士兵安置政策。保卫国防，依法服兵役，是每一个公民应尽的义务。城镇义务兵也应和农村义务兵一样，从哪儿回哪儿去。城镇兵尽了保卫祖国的义务，可以由国家给予一次补偿金来补偿，而不应该用安排工作的方式，把负担推给地方政府。四要建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。实行编制与经费包干制，按编制核拨经费，减人不减经费，增人不增经费。农业税取消后，鉴于乡镇企业较少，取消乡镇一级财政，乡镇收支均由县一级管理，使乡镇机关人员成为真正吃财政的官员，彻底解决乡镇官员的后顾之忧，让他们一门心思地为人民服务。只有这样，才能巩固机构改革成果，切实减轻农民负担，把构建安定有序、生产发展、生活富裕、乡镇党委、政府诚实守信、人民群众创造性得到发挥的和谐社会落到实处。