浅谈主诉检察官办案责任制实施中存的问题与解决对策

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主诉检察官办案责任制是最高检察院1999年推行的六项改革举措之一，其目的是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式,将集体负责制转化为检察官个人相对独立负责制。推行主诉检察官制度改革的核心是“放权”，即打破传统办案机制层层负责，层层把关却责任无人负责，错案责任无人承担的现象，赋予主诉检察官一定的独立办案权，强化检察机关的司法性而弱化行政性的一项改革。最终通过这种精英遴选和培养机制培养出具有较高素质的检察官，推动检察机关的队伍建设工作。近五年的实践证明，主诉检察官办案责任制的启动和推进，有效地推动了检察制度改革的总体进程，其实施有利于落实检察院内部竞争机制，有利于发挥检察官的主观能动性,强化了工作责任心,办案质量有了明显提高。实践也证明实行主诉检察官办案责任制是刑事诉讼制度的必然要求，同时也是实践工作的迫切需要。但由于主诉检察官制度在我国尚处于初步建立和探索阶段，有大量的理论问题和实践问题需要研究和探讨，实践中也反映出一些问题，导致主诉检察官制度没有发挥其应有的作用。

存在的问题主要有：

一、扭曲了实行主诉检察官制度的目的。检察机关推行主诉检察官制度的改革，是希望通过此项改革，选任优秀的检察官，实行责权利相统一的办案机制，以此达到强化检察机关司法属性，弱化行政属性的目的。然而，在改革的实践中，一些地方将实行主诉检察官办案责任制当成了提拔干部行政级别的“踏板”，通过任命主诉检察官来解决干部的副科级行政职级，导致符合条件的干警当不上主诉检察官，不符合条件的被任命后无法胜任，导致主诉检察官制度名存实亡。

二、主诉检察官产生条件和程序不够规范。

选任主诉检察官应当把握好主诉检察官的应具备的条件、选任的程序，但从目前全国各地检察院的实践看各地不尽一致。有的院将主诉检察官的条件放宽，无论是否具备本科学历，是否具有公诉人工作经历，都予以任命；有的院高素质的检察官资源缺乏，能够真正胜任的人数有限；有的基层院科室编制仅为两、三人，科长与主诉检察官的选任产生矛盾；有的院不是在全院范围内公开竟聘，而是以指定的形式产生主诉检察官，导致主诉检察官素质参差不齐。

三、主诉检察官办案模式不够规范。

主诉检察官办案责任制在全国推行后，在具体办案模式上，最高检察院没有统一、具体的操作模式，使得各地在实际运行时形式各样，有的成立了主诉检察官办公室，由主控检察官和事务检察官组成，形成了审、控分离的模式；有的是采取“双规制”，由主诉检察官与非主诉检察官组成办案组，两人都独立办案和独立出庭公诉，非主诉检察官的案件质量由主诉检察官具体负责；有的是由一名主诉检察官和一名助手组成的搭档式的模式。分析几种模式在实践中运用，发现审控分离模式导致出庭公诉的主控检察官和负责审查起诉的事务检察官缺乏必要的协调，公诉职能发挥难以取得预期效果；“双轨制”的模式会造成非主诉检察官责任心弱化，工作积极性减弱，依赖主诉检察官心理突出，而主诉检察官对非主诉检察官所办案件承担责任又显得力不从心，案件的结果不能真正、完全地反映主诉检察官的意见。

四、主诉检察官办案责任制的核心问题——责权利的统一没有落实。首先，追求责权利的统一是实行改革的初衷,但结果却暴露出了权责难以对应,风险和利益难以一致的问题。推行主诉检察官办案责任制的关键在于“放权”，赋予主诉检察官多大的权力，才能保障其充分地行使职权，是实践中难以把握的问题。各地的做法大致都明确规定重大、疑难、复杂的案件，改变侦查机关认定的事实和定性案件，改变强制措施的案件，追加漏罪、漏犯的案件等等列为主诉检察官无权决定的事项，那么事实上其能自主决定的事项已经所剩无几了，可见“主诉”一词名不符实。其次，享有一定独立职权的主诉检察官在办理案件中，应当承担什么责任，应承担多大的责任，目前尚无明确规定，各地实践中对这一问题研究地也不到位，导致出现实体、程序方面的违法问题，仍然没有由主诉检察官承担相应责任的现状存在。再次在享有权力，承担责任的前提下，要给予主诉检察官相应的待遇，待遇无法落实，行政职级、津贴都不能兑现，交通、通讯方面无物质保障，利益机制难以有效运作，这些都已经严重地阻碍了主诉检察官制度改革的进一步深化。

五、配套的监督制约和考核机制的建立相对滞后。英国思想家培根说过：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。所以，在充分放权、还权于主诉检察官的同时，必须建立相应的监督制约和考核机制，以保证其正确行使权力。

主诉检察官办案责任制作为在司法实践中创立的一项改革创新性的办案制度，它的存在需要经过实践的检验与不断的完善。针对目前主诉检察官办案责任制推行存在的问题，笔者认为应当解决好以下问题：

一、各基层检察机关的领导要提高认识，明确主诉检察官办案责任制的推行对检察改革的重大意义，真正地予以落实与完善。最高人民检察院开展的六项公诉改革中，主诉检察官办案责任制是其中重要的一项，其推行的重大意义表现在：工作效率提高了，以往办案中请示、汇报、讨论的烦琐程序没有了，超审限办案的顽疾解决了；办案人员责任心明显增强，以往是审而不定，定而不审，责任集体担的状态，现在责任明确、具体，迫使办案人员必须认真负责；案件质量提高了，选任优秀的检察官承办案件，赋予其一定的职权，要求其承担相应的责任，良好的政治素质加过硬的业务素质，结果一定是办出“铁案”；检察官的风采得以展现，出庭公诉是检察机关对外的“窗口”，优秀的检察官通过这个窗口将自身的良好形象展现在人民群众面前。

二、在选拔条件和程序上把好关。注意数量的限制，宁缺毋滥、高标准的原则选拔优秀的检察官担任主诉检察官是必须坚持的原则，应成熟一个，任命一个。作为主诉检察官除应当具备检察官法规定的条件外，还应当具有一定的公诉经验，具有较强的语言表达能力和文字综合能力，具有良好的政治素质、业务素质、职业道德情操。在选拔程序上应当推广在全院范围内通过竟争上岗的方式产生。

三、应由最高人民检察院根据各地检察机关的实际情况，规范出主诉检察官的办案模式。主诉检察官办案责任制推行后没有取得预期目标的一个重要原因，是办案模式不能适应刑事诉讼和庭审方式的改革。因此，通过对几年来实践的总结，探索出成型的办案模式予以推广，会对主诉检察官办案责任制的实行产生积极的作用。结合本院实际，笔者认为，目前应实行”搭档”制办案模式，即：每个办案小组由一名主诉检察官和一名助手组成，助手可以是检察员、助检员或者是书记员，助手不独立承办案件，本办案小组的案件由主诉检察官依法作出处理或提出处理意见，由主诉检察官承担相应的责任。

四、正确地界定主诉检察官的职权，真正“还权”于主诉检察官。有些检察机关明着放权，暗地收权，主诉检察官在行政、业务上仍受科长领导，案件件件请示、汇报、讨论，使主诉检察官的制度形同虚设，但是否所有的公诉权限一律下放，主诉检察官的权力应如何界定，其与部门负责人、检察长、副检察长的职权如何界定，一直是理论界探讨，实践中苦恼的难题。笔者认为，应将主诉检察官的职权分为决定权和建议权，享有的决定权有起诉权、退补权、适用简易程序建议权、延期审理权、口头纠正违法权；建议权有：追究漏犯、漏罪的建议权、变更强制措施的建议权、撤回起诉和提请抗诉的建议权、重大复杂疑难案件的处理建议权。

五、建立行之有效的监督制约机制。放权和监督是完善主诉检察官制度最为重要的，在保障司法公正前提下保证主诉检察官独立行使职权，是主诉检察官办案责任制成败的关键，因此，应当建立、健全主诉检察官办案责任制的监督制约机制，保证检察权的正确行使。结合现有的实践经验，对主诉检察官的监督有以下形式：（一）法律文书的备案审查制，即：诉前由科长、主管检察长对起诉意见书、起诉书、综合报告予以审查，以便及时发现问题诉前纠正；诉后将判决、裁定书、对判决的审查意见书报主管检察长审查，以便审查主诉检察官办案质量。（二）设立督导室专门负责监督工作，督导室以检察委员会成员为主，对主诉检察官的办案质量、办案纪律、政治表现、业务素质进行综合监督。可采取临时个案抽查和定期全面检查为主的制度，具体方式可采用书面监督检查和跟踪庭审相结合的方式。（三）采取案件质量评估制，确定一定的质量标准后，先由主诉检察官根据具体标准对自己承办的案件进行评估，确定案件质量标准，再由检察委员会设立的专门机构予以审定，从而确定主诉检察官所办案件的质量。

六、考核制度与奖惩机制应当相结合。实行主诉检察官办案责任制的同时建立配套的考核制度，可采取年终考核办法，对主诉检察官本年度所办案件数量、质量、出庭情况、业务能力、办案纪律等全面考核，并将考核的结果与奖惩机制挂钩，作为奖惩、晋职、晋级的重要依据，对不能胜任工作的或存在违法违纪问题的主诉检察官应当取消其主诉检察官职权，对工作中有较轻失误的，应予以减免津贴的处理，从而形成能者上，庸者下，优胜劣汰的激励竞争机制。