基层检察机关执法行为规范若干问题研究

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目前，在政法部门开展的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动中，到底什么是检察机关执法行为的规范，怎样规范检察机关的执法行为等问题，成为检察机关尤其是基层检察机关的检察人员必须弄清的重要问题。笔者拟就检察机关执法行为规范的内涵和外延、检察机关开展规范执法行为专项整改活动的原因和任务、基层检察机关规范执法行为的方法和途径等问题进行研讨，以求教于同仁和朋友。

一、关于检察机关执法行为规范的内涵和外延

1、检察机关执法行为规范的内涵。

《词典》对“规范”一词的解释是：“约定俗成或明文规定的标准”。检察机关是国家的法律监督机关，依法对法律执行和遵守的情况进行监督，维护国家法制统一和法律正确实施。根据法律规定和司法实践，检察机关的法律监督主要是一种诉讼法律监督，即人民检察院通过参与刑事、民事、行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的行为是否合法实行监督。所以，检察机关的执法行为主要是参与刑事、民事、行政诉讼的行为。检察机关执法行为规范是指调整检察机关及检察人员依法独立行使法律监督职权过程中，与被监督机关、被监督人员以及其他相关机关、单位和人员关系的行为准则的总和。这就是检察机关执法行为规范的内涵。具体点说，检察机关执法行为规范的内涵主要有五个方面：一是规范的主体是检察机关及其检察人员：二是调整的主体是检察机关、检察人员、被监督机关、被监督人员、其他相关机关单位和人员；三是调整的内容是调整主体之间的关系；四是调整的范围是检察机关及检察人员依法独立行使法律监督职权过程中的相互关系；五是规范是调整各种关系的行为准则的总和。

2、检察机关执法行为规范的外延。

检察机关执法行为的规范主要有渊源规范、原则规范、实体规范、程序规范、检察职业道德和纪律规范五部分组成。

①渊源规范，是指《宪法》对人民检察院的性质、地位、职权、活动原则、组织机构等方面的规定，是其他关于检察机关执法行为规范的渊源和母体。

②原则规范，是指《人民检察院组织法》、《检察官法》所有条文的总和，是检察机关和检察人员依法独立行使法律监督职权的原则和遵循。

③实体规范，是指刑法、民法、行政法等实体性法律法规、司法解释中关于调整检察机关及检察人员依法独立行使法律监督职权过程中，与被监督机关、被监督人员以及其他相关机关、单位和人员关系的规定。

④程序规范，是指刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等程序性法律、法规、司法解释中关于调整检察机关及检察人员依法独立行使法律监督职权过程中，与被监督机关、被监督人员以及其他相关机关、单位和人员关系的规定。

⑤检察职业道德和纪律规范，是指在检察实践活动中直接调整检察人员同国家及其法律的关系，调整检察人员同案件当事人的关系，调整检察人员遵章守纪以及与金钱财物、人情亲情以及检察人员相互之间关系的总和。比如《检察官纪律处分条例》、《人民检察院错案追究责任条例》、《人民检察院枪支管理规定》等法规纪律。

二、关于检察机关开展规范执法行为专项整改活动的原因和任务

1、检察机关为什么要开展规范执法行为专项整改活动。

关于检察机关开展规范执法行为专项整改活动的意义，高检院贾春旺检察长在全国检察机关“规范执法行为，促进执法公正”专项整改电视电话会议上讲了三点：一是实践新时期检察工作主题，加强法律监督能力建设的必然要求；二是落实检察工作总体要求，推动检察工作深入发展的客观需要；三是切实解决检察工作和检察队伍中存在的突出问题，提高队伍素质，进一步树立法律监督权威的主要途径。省检察院姜伟检察长在全省检察机关开展专项整改活动电视电话会议上也讲了三点：一是检察工作的本质要求；二是解决执法活动存在的突出问题的现实需要；三是实现今年全省检察工作总体目标的根本保证。

笔者以为，只所以要开展以规范检察机关执法行为为主要内容的专项整改活动，正是因为检察机关普遍存在着执法行为不规范的问题。省院姜伟检察长在讲话中列举了三方面的问题：一是徇私枉法、权钱交易的问题还时有发生。二是执法不规范，案件质量不高的问题还很普遍。三是执法不文明，违规违法办案，玩忽职守，履行监督职责不力问题还很突出。这些问题的背后隐藏着观念陈旧、执法思想不端正、检察队伍综合素质偏低、法律监督能力不强、缺乏规范执法的长效机制等深层次问题：

①检察执法理念落后，执法思想需进一步端正。由于体制的原因，检察机关，特别是基层检察机关普遍面临经费严重短缺问题，为切实解决生存问题，主动、被动甚至被迫搞不正当利益驱动成为普遍。这种执法思想带来的是超管辖办案、一案多立、在检察环节收取、占用取保候审保证金、搜查程序违法、非法扣押、超时限传唤等“小儿科”式的低级执法行为。同时，不少基层检察机关的执法理念仍然停留在重数量轻质量、重实体轻程序、重惩治犯罪轻人权保护、惯例执法、坐堂执法、方便自身执法、神秘执法等。

②检察队伍的综合素质偏低，法律监督能力不强。目前检察队伍的综合素质偏低是普遍问题，尤其是基层检察院较低素质的检察官队伍与《检察官法》的较高要求形成较大的反差。

基层检察院的检察人员主要来源于三个方面：一是社会各方面调入人员，主要是恢复建院初期和以后自然减员后的补充人员；二是1985年和1994年两次从社会上公开招录的人员；三是复转军人。这些人员总体上是年龄偏大、学历偏低、专业知识偏少，归纳起来有“六多六少”：特长型人才多，复合型人才少；有高学历的多（多是通过检察专业证书、“五大”学习、自学考试、续职培训等获得的“初中大专”、“高中本科”），有高水平的少；年龄偏大的多，年富力强的少；当领导的多，当干警的少（干警和中层以上干部的比例为一比一，甚至更少）；会办案的多，会总结的少；搞社交的多，钻业务的少。对现有基层检察院检察队伍的总体评价可以概括为三个“三分之一”：三分之一出类拔萃，即通过各种渠道的学习钻研，比较精通检察业务，对检察工作能拿得起、放得下；三分之一基本适应，即虽不算优秀，但还能干些检察业务，基本适应某些检察工作；三分之一不适应的或不适合的。高检院向全国人大的报告中找出的问题部分，连续十几年提出检察人员的素质还不能适应检察工作的要求，也正说明了这个问题。1995年出台的《检察官法》从现实性、前瞻性、国际性的角度，将检察官的“门槛”提高到正规院校的全日制统招本科生，这的确从根本上解决了检察队伍素质偏低的问题，当然，今后的问题是要把住进人关，决不可降低标准。现在需要解决的问题是现有素质较低的人员怎么办。从理论上说好办，即留下适应的，提高基本适应的，剔出不适应的，开除不适合的。但事实上并非这么简单，对违法乱纪的不适合人员还比较好办，但对不适应人员则难以有一个量化的标准，即使有个量化的标准，敞开了出口，则也无有接收者，推向社会自然是不安定因素。《检察官法》已经实行9年了，符合条件的大学生毕业了不少，但充实到基层检察院的还为数甚少，其原因，一是基层院条件艰苦、工作繁杂，大学生不愿意去，二是基层院的不适应人员出不去，腾不出编制。这就使基层检察院人员的低素质与检察官法的高要求形成越来越大的反差。这样的基层检察队伍，其法律监督能力大打折扣是不足为奇的。

③检察执法办案流程不规范，办案质量评价体系导向偏移。上文已经论及，我国目前关于检察执法五个方面的行为规范可以说比较全面和系统，问题是原则性比较强而实施细则和办案流程太粗，检察执法人员的自由裁量权过大，再加上检察执法行为的管理基本套用了行政管理模式，检察执法行为中不同程度地参杂着长官意志、行政命令、人情关系、利益驱使、权钱交易、低级执法、随意执法等诸多因素，出现检察低级执法错误就成为必然。

所以，在全国检察机关开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，不简单地是贯彻中央政法委的部署，而且是检察机关的必须，是实践“强化法律监督，维护公平正义”检察主题的需要，是落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的需要，是切实解决检察工作和检察队伍中存在的突出问题，提高队伍素质，建立规范执法长效机制，推进业务、队伍、信息化“三位一体”建设的需要。

2、基层检察机关如何开展规范执法行为专项整改活动。

关于怎样开展规范执法行为专项整改活动，高检院贾春旺检察长指示要明确任务，突出重点，深入扎实地开展专项整改活动，同时要加强领导，狠抓落实，确保专项整改活动取得实效。省检察院姜伟检察长指示要突出重点，抓住关键，同时注重实效，狠抓落实。省市检察院也都出台了专项整改活动方案，明确了指导思想、目标、整改重点、方法步骤、组织领导和工作要求，甚至还有每个阶段的方案和工作推进明细表，照此执行是没有问题的。

笔者以认，这次专项整改活动应当办好四件事：一是查摆检察执法过程中徇私枉法、权钱交易、执法不文明、违法违规办案、玩忽职守、执法不作为、不能依法独立行使检察权等方面的问题；二是改正查摆出的问题；三是建立规范执法行为的长效机制；四是提高检察队伍的综合素质。查摆问题是前提，改正问题是手段，建立长效机制是目的，提高队伍素质是落脚点。基层检察机关在全国检察机关有三个百分之八十，一是检察院数量占百分之八十，二是人员数量占百分之八十，三是承办案件数量占百分之八十。只有基层院的专项整改活动搞好了，才算检察机关的专项整改活动搞好了。所以，基层检察院应将专项整改活动的着力点放在建立规范执法行为的长效机制上，查摆问题和改正问题只是切入点，而落脚点应放在提高检察队伍的综合素质上。

三、关于基层检察机关规范执法行为的方法和途径

1、转变观念，进一步端正执法思想。

①破除按“惯例”执法的观念，牢固树立严格执法的意识。其实，我们工作中的一些“惯例”往往没有法律依据，或者是在刑法、刑事诉讼法修改之前形成的，已不符合现行的法律规定，而有的干警甚至是领导干部，遇到具体问题，特别是一些程序上的问题，往往按“惯例”办事，总强调“我们一直是这样做的”，让他找出法律依据，又找不出。这样的“惯例”既然没有法律依据，就不符合严格依法办案的法治精神，所以必须摒弃。执法活动绝不能按“惯例”，必须按法律规定。我们要树立现代司法理念，严格按法律规定去办案、按制度规范去执法，用规范保证公正。这样，不仅能让人民群众获得司法公正，而且能让人民群众通过看得见、信得过的规范程序感受到司法公正。

②破除被动执法、坐堂办案的观念，树立执法不作为也是违法的意识。检察机关是法律监督机关。监督别人的执法行为，必须主动了解情况、发现线索。被动地等待移送线索和案件，甚至不认真履行法定职责，该立不立、该捕不捕、该诉不诉、该抗不抗等执法不作为的观念和行为，违背检察机关的职责，所以必须破除和改正。当前，一些地方的检察机关法律监督能力不强，要打破这个“瓶颈”，我们必须树立不作为也是违法的意识，积极主动地开展工作，综合运用各种法律手段和措施，加大监督力度，维护法制统一和司法公正，树立检察机关的法律监督权威。

③破除方便自身办案的观念，树立服务群众、执法为民的意识。以往我们建立制度、制定规定常常把方便自己执法放在第一位，导致有些做法妨碍了律师的执业活动、增加了当事人的诉讼成本和负担。这些做法有违执法为民的要求，有违尊重和保障人权的宪法精神，所以也必须引起重视和修正。我们必须遵从法治精神，把维护人民群众的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点，把执法为民的要求落实好，在执法办案过程中，在制定制度规范时，充分考虑当事人的利益，多为当事人参与诉讼提供方便，这也是提高执法能力建设的重要方面。

④破除办案神秘主义观念，树立检务公开的意识。执法实践证明，以公开促进执法公正，是民主法治进步的潮流，失去外部监督的执法活动，更容易出现违纪违法问题，导致司法不公。我们要破除办案工作神秘化思想，树立检务公开的意识。积极探索检察工作接受外部监督的有效途径。凡是直接涉及人民群众切身利益的诉讼事项，凡是人民群众关注的检察工作，除法律要求保密的以外，都应向社会各界和人民群众公开，听取意见、接受监督。只有这样，才能有效保证检察权的规范、公正运行。

2、提高队伍的综合素质和法律监督能力。

检察队伍综合素质的提高是一个庞大的、长期的系统工程。笔者认为要把这次专项整改活动作为提高素质、强化技能、重塑形象的重要载体，以强化干警综合素质和法律监督能力为目标，向教育培训要战斗力，要规范化。因此，规范执法行为，首先要在法律监督能力上抓提高。

加强法律监督能力建设首先要从思想上明确“为谁执法、为谁服务”的问题，明确检察权是人民赋予的，检察权的行使必须确保公正和廉洁，必须接受人民的监督，要本着对群众利益和法律高度负责的精神办案，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。因此，全国检察长会议提出加强法律监督能力建设必须正确处理履行法律监督职责过程中的六个关系，即法律效果与社会效果的关系、打击犯罪与保障人权的关系、办案数量与质量的关系、事后监督与主动监督的关系、执行实体法与执行程序法的关系、检察工作的全局与局部的关系。这六个关系已经在加强法律监督能力建设的系统框架里构成了一个理念体系。

①加强法律监督能力建设，在内容上要以业务工作为中心，以队伍的专业化建设为着力点，推动各项检察工作深入发展。基层检察院的工作主要是办案，办案业务工作是基层检察工作的重心，加强法律监督能力建设，归根结底是为了搞好业务工作，而抓好业务工作的关键是加强队伍专业化建设。因此，法律监督能力建设必须落实到搞好各项检察业务工作上，正如贾春旺检察长所提出的“要把抓不抓业务、能否抓好业务，作为评价检察能力和业绩的主要标准”。

②加强法律监督能力建设，在制度上要强化规范化建设，构建执法能力建设的长效管理和考核机制。检察工作的重点、难点和希望在基层，先进的执法思想和成功的执法经验只有制度化、规范化、科学化，才能促进执法工作持续改进、执法能力不断提高。基层检察院要突出加强制度建设、机制创新和建立规范化、科学化、信息化相结合的长效管理机制，以此作为加强基层院法律监督能力建设的手段，组织开展好基层检察院规范化建设活动，不断夯实基层检察工作的基础。

③加强法律监督能力建设，在组织保障上要从检察工作和本院实际出发，加强领导，统一规划和部署。要精心组织制订基层院法律监督能力建设工作方案，有计划、有步骤地推进实施，着力提高基层院班子领导能力、队伍整体素质和基层院检务保障建设水平，不断提高正确处理人民内部矛盾、化解社会矛盾、维护社会稳定和谐的能力，依法妥善处理群众诉求，充分发挥检察职能作用，为构建社会主义和谐社会作出最大的努力。

④加强法律监督能力建设，在措施落实上要注意做到“三个结合”。一是重点突破与整体推进相结合，提高监督水平。把群众反映强烈、问题集中的部位和环节，作为推进专项工作的重点，在各个诉讼环节落实执法为民要求。二是强化诉讼监督与惩治司法腐败相结合，增强监督效果，以监督促进办案，以办案强化监督。三是专项检查与解决自身问题相结合，规范执法行为。

3、建立健全规范执法的长效机制。

所谓机制，大体有三方面构成，一是明确的目标，二是完善的规章制度和行为准则，三是使之反复运行的程序。比如汽车运行，首先要有行进目的地，其次要有交通规则，再就是要有加油、开门、打火、踩离和器、挂档、踩油门、把方向盘、鸣笛、转向等一套运行程序。规范执法行为的机制也是有三方面：一是总目标是“强化法律监督，维护公平正义”，具体目标是“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”；二是必须遵守的规章制度就是渊源、原则、实体、程序、道德纪律五个规范；三是执法行为运作的程序即办案流程。我们现在之所以出现这样那样执法行为不规范的问题，就因为我们的办案流程太原则、太粗糙、执法人员的自由裁量空间和权利过大。所以，我们检察机关规范执法行为机制建设的重点应放在明确、细化、具体、严格办案流程上，尽可能地缩小执法者自由裁量的空间和权利。美国曾经出现了判罚三百年的案例，我们听起来觉得很可笑，但他几乎不给执法者以自由裁量权的立法原则还是很值得我们国家借鉴的。所以，一方面国家立法机关应尽快出台更加细化的执法办案流程，另一方面，基层检察机关应制定试行适合本院实际的办案工作流程，同时，人大、纪检监察、新闻媒体应加大对不规范执法行为的查处和监督力度，以起到杀一儆百的作用。只有这样，我们的检察执法行为才不会随领导人的改变而改变、随领导人注意力的改变而改变、随领导人的意志的改变而改变，也不会随政治形势的改变而改变、行政政策的改变而改变、社会经济形势的改变而改变。有了规范执法行为的长效机制，检察队伍综合素质的提高就成为必然，只是速度快慢而已。

4、建立符合当前检察实践需要的办案质量管理体系。

质量管理是全部检察管理职能的重要组成部分，是检察管理的核心。检察机关办案质量管理体系，是通过一个完整的科学查办审理案件的规程来约束检察官的办案行为，并通过严格的检查考核办法来评价检察官的办案绩效，从而达到对管辖各种案件质量实行内部统一的监督管理。在现有检察体制不变的前提下，办案质量管理体系，应严格按照《人民检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律，和最高人民检察院制定的有关办案规则，在现有制度的基础上，确定检察机关办案质量管理机制的框架。

①确定办案质量管理标准和管理目标。检察机关查办审理的案件质量，应当使外部与内部质量标准相适应，政治、社会与法律标准相协调，程序与实质标准相统一，各不同办案环节质量标准相对应。而笔者认为，这其中最为重要的则是实体性的质量标准与程序性的质量标准相统一。在我国传统的法律文化中存在着一种重实体轻程序的错误观念，而且影响很大。检察机关在制订办案质量标准时，应当努力排除这种错误观念，贯彻程序与实体并重的原则和精神。实际上，检察机关的办案工作主要是程序审查和程序启动，极少实体裁决。在刑事诉讼中，检察机关的办案工作既是侦查与审判之间的承前启后环节，也是对整个诉讼过程合法性的法律监督。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关的办案工作主要是通过抗诉提起再审程序来实现对审判活动的法律监督。因此，程序性的质量标准对于检察机关来说具有特别重要的意义。检察机关的办案质量管理必须确定质量方针、质量目标和质量标准。质量方针和目标对质量标准的制订以及由质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等构成的质量体系具有决定性作用和影响。在当代社会主义中国，必须按照“三个代表”的要求，要以群众答应不答应、高兴不高兴、满意不满意为目标，旗帜鲜明地把人民群众满意作为检察机关办案质量管理的目标，并以此为宗旨确定质量标准和质量体系。

②完善办案规程，多种质量管理方法并用。办案质量管理体系，可以看成是以制订质量标准为基础、以质量检查和统计方法运用等方法为手段、以质量发展、质量维持和质量改进为目标的管理体系。在实践中，人们常常过度依靠质量检查，以为成立专门的监督检查组织（如检务监察等）对办案的全过程进行全方位的检查即所谓全程监督，就能保证办案质量，忽视了专门化的检查机制的局限性。一方面，质量检查人员与直接办案人员之间的矛盾比较尖锐，束缚了其他人员关心办案质量的积极性；另一方面，随着立法的发展，程序法和实体法都进一步复杂化，对专职的质量检查人员的素质要求和数量要求都越来越高，专门的质量检查的效率并不高。监督只是管理的辅助职能，质量监督也只能是质量保障体系的一小部分，要通过多种途径完善办案质量管理。首先，从根本上说办案质量不是检查出来的，而是检察官工作的结果。检察官职业能力的充分发挥对办案质量具有决定性作用。统计方法的运用和质量检查方法一样，虽然具有一定引导和督促作用，但都具有被动性和滞后性的缺点。它必须以过程质量管理方法为支撑和基点，才能发挥出应有的作用。对于大要案的办理，为了保证办案质量的零缺陷，必须综合运用过程质量管理方法、系统质量管理方法和可行性方法。其次，追求零缺陷是质量经营战略的重要组成部分。不过，在实践中人们往往误解或误用了零缺陷理论，把办案过程质量管理的目标扩大到办案结果质量管理的目标。我们固然要追求零缺陷，但是要把这种追求限定在办案过程的管理之中，不宜把零缺陷的管理目标扩大到所有的案件或所有的办案环节，尤其是对于批捕率、不起诉率、撤案率、改判率、无罪判决率，在法律制度的设计上就不要求做到100%，否则，可能扭曲有关法律程序，违背立法宗旨。最后，办案规程对提高办案质量起着重要的保障作用，根据检察机关查办审理的刑事案件、直接立案侦查案件、民事行政申诉案件、刑事申诉赔偿案件确定相应的诉讼规则，具体细化办案规程，明确受理范围、审查方式、结案标准、结案方式、法律文书、备案审查制度等，以此约束办案人的办案行为，保证办案过程中每一个环节有章可循，实现规范化管理。如审查批捕工作规程、审查起诉案件工程规程、审查二审案件工程规程、审查刑事申诉和赔偿案件工作规程、审查民事行政申诉案件工作规程、检察机关直接立案侦查案件工作规程等。以自侦工作规程为例，检察机关直接立案侦查的案件规程，应明确初查案件的管辖、审批权限、审查程序、立案标准、立案审批权限及程序、备案方式等。

③突出重点，建立全体检察人员参与的办案质量管理责任制度。办案质量不仅仅是质量管理人员和质量管理部门的事情，而是全体检察人员的事情，检察系统或检察院内部各个部门和各个层次的人员的工作都可能对办案质量产生影响。办案质量问题也不仅仅是办案本身的质量问题，而是办案和管理等方面问题的综合反映。换言之，保证办案质量是全体检察人员的责任。检察人员是检察机关之本、检察工作之本，只有让他们充分参与，并发挥才能和作用，才能使检察工作取得最大的效益。同时要对检察人员实行分类管理，使每个检察人员的权力和责任都是特定的、明确的，并且是相对应的。检察官的相对独立性应当得到保障，检察一体的原则也应当坚持。同时，在检察机关办案质量的管理机制中，仍然要强调各级检察院的检察长对办案质量负有领导责任和主要责任。应在科学管理、分级负责、以人为本、公平公开的原则指导下，建立办案岗位责任。包括办案人责任、部门负责人审批责任、主管检察长审批责任、检察长审批责任、检察委员会研究决定案件责任。对岗位责任人在办理案件中，故意或者重大过失造成认定事实或者适用法律确有错误的案件，或者在办理案件中违反法定诉讼程序和有关诉讼规则而造成处理错误的案件，应坚持实事求是、有错必纠的原则，按照最高人民检察院错案追究条例的规定，准确认定错案性质及责任人员，对其追究法律责任或纪律责任。同时，对确定的案件质量管理部门，应明确其案件质量管理责任，以保证案件质量保障机制的落实，保证案件质量的考核及管理工作的顺利进行。

④严格检查考核制度，把全部检察工作纳入其中。办案质量的形成是一系列执法行为和管理过程累计的结果，严格检查与考核更是不可缺少的重要环节。办案质量管理既要关注办案的全过程和办案工作的各个方面，也要关注与办案相关的司法行政事务的管理状况和社会各界的反映。简单地说，检察机关的办案质量管理应当包含五个方面：一是关于改进立法和规章制度的质量的研究；二是对办案工作和相关怀法行政事务的质量管理；三是对办案过程的质量控制；四是办案效果的评估和控制；五是检察机关办案质量的社会形象管理。要通过对这几方面的检查与考核，严把质量收口关，确保办案质量管理体系目标的实现。案件质量检查与考核的基本方法是对办案质量进行量化，如对办案部门和办案人的办案责任目标进行定期的检查与考核。在对办案过程的质量控制方面，检查是指定期由各内设部门对所查办审理的案件按照考核标准进行抽查式复查，由负责案件质量管理工作的综合部门进行专题评判、分析和研究，对发现的问题提出改进意见。考核是指年终对各种案件的审理按照质量标准进行严格的审查考评，由负责案件质量管理工作的综合部门，对各部门考核的优秀、合格、不合格的结果作出综合分析报告，总结经验，找出差距，确定下一年度的质量目标。例如，自侦案件年度内办案质量的考核内容，应包括立案数与初查数的比率；有罪判决数与立案数的比率；实刑数与有罪判决数的比率。每年的案件质量考核是年终工作目标考核的重要组成部分，纳入年终评比先进集体和个人的综合考评，按照累积分数高低的排序来确定各部门及个人的办案成效。